TT 2025:39

Puolustusvoimat osallistui kesällä 2024 Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtäviin Romaniassa. Tuomiossa katsottiin, että operaatioon osallistuneeseen henkilöstöön voitiin soveltaa normaaleja virka- ja työehtosopimusten ehtoja eikä kyse ollut sellaisesta sotilaallisesta operaatiosta, johon tuli soveltaa riidanalaista tarkentavaa virkaehtosopimusta (ns. Kaava-VES). Kanne hylättiin.

Asia

Muu riita-asia

Kantaja

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

Vastaaja

Valtiovarainministeriö/Puolustusvoimat

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Suullinen valmistelu 14.5.2025

Pääkäsittely 9.10.2025

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Puolustusministeriön ja muiden ohella Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n välillä 23.10.2017 solmittu ja voimassa oleva tarkentava virka- ja työehtosopimus (”Kaava-VES”) on sisältänyt muun ohella seuraavat määräykset.

1 §

Sopimuksen soveltamisala

Tämän sopimuksen soveltamisalaan kuuluu puolustusvoimien virkasuhteinen ja työsopimussuhteinen sotilas- ja siviilihenkilöstö, joka on määrätty osallistumaan ulkomailla puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 12 §:n (427/2017) mukaiseen kansainvälisen avun antamisen tai 12 §:ssä tarkoitetun muun kansainvälisen toiminnan tehtävään (jäljempänä sotilaallisen operaation henkilöstökokonaisuus). Tätä sopimusta ei kuitenkaan sovelleta Suomen toisen viranomaisen tukemiseen, toisen valtion alueellisen koskemattomuuden valvontaan eikä asiantuntija-, kalusto- ja materiaaliapuun, ellei kyse ole sotilaallisesta operaatiosta.

Tässä sopimuksessa sotilaallisella operaatiolla tarkoitetaan sellaista tehtävää, jossa kansainvälisen avun antamisen tarkoituksen saavuttamiseksi varaudutaan sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön.

Tässä sopimuksessa toisen valtion alueellisen koskemattomuuden valvonnalla tarkoitetaan toisen valtion alueella tai kansainvälisillä alueilla tapahtuvaa valvontaa. Valvonnan kohteisiin ei kohdisteta toimenpiteitä, jotka voisivat saada valvonnan kohteen suorittamaan vastatoimenpiteitä.

2 §

Sotilaallisen operaation henkilöstökokonaisuuden palvelusuhteen ehdot

Sotilaallisen operaation henkilöstökokonaisuuteen kuuluvaan ei sovelleta tehtävän keston aikana puolustusvoimien palkkausjärjestelmistä tehtyjä tarkentavia virkaehtosopimuksia ja työehtosopimuksia eikä puolustusvoimien virkamiesten työajoista tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta. Työaikalain (605/1996) alaisiin ei sovelleta työajoista tehdyn valtion virka- ja työehtosopimuksen jaksojen 4 ja 5 määräyksiä lepoajoista ja korvauksista.

Työnantaja vahvistaa tehtävästä maksettavan kuukausikorvauksen. Korvaus maksetaan tehtävän keston mukaisilta kalenteripäiviltä. Lomaraha lasketaan asianomaisen säännöllisen kuukausipalkan perusteella eikä kuukausikorvauksen maksaminen vaikuta sen suuruuteen.

Työaikalain 40 §:n nojalla sovitaan, että sotilaallisen operaation henkilöstökokonaisuuden työaikalain alaisten lisä- ja ylityökorvaukset sekä sunnuntaityökorvauksen samoin kuin työajoista tehdyn valtion virka- ja työehtosopimuksen jaksossa 5 sovitut muut korvaukset sisältyvät kuukausikorvaukseen. Työaikalain alaisten lepoajat määräytyvät vastaavasti kuin muiden sotilaallisen operaation henkilöstökokonaisuuteen kuuluvien lepoajat ja heillä voidaan teettää työtä myös sunnuntaina ja kirkollisena juhlapäivänä.

Siltä osin kuin tästä sopimuksesta ja sopimuksen tarkoituksesta ei muuta johdu, sotilaallisen operaation henkilöstökokonaisuuteen kuuluvien palvelussuhteen ehtoihin sovelletaan sitä mitä niistä on muutoin säädetty, määrätty tai sovittu.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

ASIAN TAUSTA JA ERIMIELISYYS

Puolustusvoimat on 3.6.–31.7.2024 osallistunut Air Shielding -tehtäviin Romaniassa osana Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtäviä (jatkossa operaatiota kutsutaan nimellä ”ROMEO24”).

Air Shielding -toimintaan on kuulunut ilmavalvonnan päivystystoiminta (Air Policing), aseelliset partiolennot Naton integroidun ilma- ja ohjuspuolustuksen johdossa sekä harjoittelu ja pelotteen luominen. Operaatioon osallistuminen on perustunut kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettuun lakiin sekä puolustusvoimista annetun lain 12 §:n 1 momenttiin.

Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain säätämisen johdosta kantaja sekä eräät muut neuvottelujärjestöt olivat vuonna 2017 neuvotelleet ja sopineet tarkentavan virka- ja työehtosopimuksen (”Kaava-VES”), joka tulisi sovellettavaksi sopimuksen soveltamisalamääräyksen tarkoittamissa tilanteissa.

Kaava-VES:n soveltuessa ei sovelleta puolustusvoimien palkkausjärjestelmästä tehtyjä tarkentavia virkaehtosopimuksia ja työehtosopimuksia eikä puolustusvoimien virkamiesten työajoista tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta. Työnantaja vahvistaa tehtävästä maksettavan kuukausikorvauksen, joka maksetaan tehtävän keston mukaisilta kalenteripäiviltä.

Puolustusministeriö on katsonut, että ROMEO24 -tehtävään osallistumisessa ei tule sovellettavaksi tarkennettu virka- ja työehtosopimus, koska kyse ei ole ollut sopimuksessa tarkoitetusta ”sotilaallisesta operaatiosta”. Osapuolille on tämän vuoksi syntynyt erimielisyys siitä, onko tarkentavaa virka- ja työehtosopimusta tullut soveltaa eli onko ROMEO24 ollut soveltamisalamääräyksessä tarkoitettu sotilaallinen operaatio.

KANNE

Vaatimukset

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on vaatinut, että työtuomioistuin

1a. vahvistaa ensisijaisesti, että Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen Air Shielding -tehtävässä Romaniassa 3.6.–31.7.2024 on ollut kyse 23.10.2017 solmitun tarkentavan virkaehtosopimuksen tarkoittamasta sotilaallisesta operaatiosta

1b. vahvistaa toissijaisesti, että joka tapauksessa ROMEO24-operaation osalta sotilaallisena operaationa on tullut pitää ainakin ajanjaksoja 13.–16.6.2024, 24.–30.6.2024, 8.–12.7.2024 ja 22.–29.7.2024 niiden henkilöiden osalta, jotka ovat osallistuneet operaatioon kuuluneeseen päivystystoimintaan

2. tuomitsee valtiovarainministeriön maksamaan kantajalle virkaehtosopimuslain 19 §:n nojalla hyvityssakkoa virkaehtosopimuksen tietensä rikkomisesta ja

3. velvoittaa valtiovarainministeriön korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut 14.551,78 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kyse on ollut sotilaallisesta operaatiosta, johon sopimusta on tullut soveltaa

Air Shielding -tehtävissä on ollut kyse tarkentavassa virka- ja työehtosopimuksessa tarkoitetusta sotilaallisesta operaatiosta.

Naton Air Shielding –toimintaan sisältyvässä Air Policing -toiminnassa on noudatettu Naton neuvoston hyväksymiä toimivaltuuksia (Nato Rules of Engagement, ROE). Toimivaltuudet vastaavat Suomen kansallisen lainsäädännön mukaisia alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistoiminnassa käytettyjä toimivaltuuksia.

Air Policing -toiminnassa Naton voimankäyttösäännöt sallivat hävittäjäosaston minimivoimankäytönNaton vastuualueella, joka on kattanut tässä tapauksessa jäsenvaltioiden Romanian ja Bulgarian ilmatilan osat. Suomalaiset hävittäjät on tehtävien aikana varustettu samalla tavalla kuin kansallisessa alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistoiminnassa, eli lennot on suoritettu aseistettuna ja voimankäyttötilanteisiin varautuen.

Ennen tehtävään osallistumista laaditussa puolustusministeriön muistiossa oli pidetty mahdollisena, että provokaatiot ilmavalvonnan päivystystehtävissä olisivat mahdollisia. Romanian alueella maatoiminnan osalta riski laaja-alaisen vaikuttamisen osalta oli arvioitu korkeammaksi kuin Suomessa. Suoraa sotilaallista uhkaa Naton Air Shielding –tehtäviä suorittavia osastoja vastaan ei voitu arviossa poissulkea, josta syystä oli varauduttu pahantahtoisiin vaikuttamispyrkimyksiin.

Edelleen muistion mukaan oli arvioitu, että kyseessä oli kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu erityisen vaativa tilanne, jossa riski- ja uhka-arvion perusteella nykytilanteessa toimintaan ei sisältynyt merkittäviä riskejä, mutta ei voitu sulkea pois, että tehtävien aikana tilanne muuttuisi vaativammaksi.

Sopimuksen soveltamisalaa koskevan määräyksen mukaan sotilaallisella operaatiolla tarkoitetaan sellaista tehtävää, jossa kansainvälisen avun antamisen tarkoituksen saavuttamiseksi varaudutaan sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön. Alueellisen koskemattomuuden valvontatehtävä ei vertaudu kotimaan vastaaviin tehtäviin. Kyse on ollut sotilaallisesta operaatiosta, jossa vieraan valtion alueella on varauduttu sotavarustein tapahtuvaan voimankäyttöön toisen valtion ilmatilan koskemattomuuden turvaamiseksi.

Asiaa on arvioitava myös ottaen huomioon sopimuksen aiempi soveltamiskäytäntö. Palvelussuhteen ehdot ovat määräytyneet tarkentavan virka- ja työehtosopimuksen mukaisen menettelyn perusteella kahdesti aiemmin. Ensimmäisen kerran näin oli vuoden 2021 elokuussa Afganistanin evakuointioperaatiossa (sotilaallinen operaatio). Toisen kerran näin on toimittu heinäkuussa 2023 Naton huippukokouksen suojaamistehtävissä Vilnassa (sotilaallinen operaatio).

Erityisesti alueellisen koskemattomuuden valvontatehtävä Vilnassa rinnastuu nyt käsillä olleeseen tilanteeseen. Puolustusvoimat oli määritellyt Vilnassa suoritetun tehtävän sotilaalliseksi operaatioksi ja tarkentavaa virka- ja työehtosopimusta oli sovellettu Vilnan operaatiossa. Tällöin ilmatilan suojaamista koskeviin lentotehtäviin osallistuneille lentäjille oli maksettu 900 euron kertakorvaus ja lisäksi maksettu kuukausikorvaus, joka muodostui kertomalla virkamiehen kuukausipalkka kertoimella 5,5 sekä lisäksi Liettuan päiväraha.

Riskitason ROMEO24 -tehtävässä voidaan katsoa olleen kuitenkin korkeampi kuin Liettuan ilmavalvontatehtävässä, erityisesti koska tehtävää on suoritettu Mustallamerellä ja siten sotaa käyvän Ukrainan aluerajojen tuntumassa, missä on sotilaallista ja potentiaalisesti vihamielistä lentotoimintaa.

Näin ollen myös tarkentavan virka- ja työehtosopimuksen aiempi soveltamiskäytäntö puoltaa sitä, että ROMEO24 -tehtävä on tullut katsoa sellaiseksi sotilaalliseksi operaatioksi, johon tarkennettu virka- ja työehtosopimus soveltuu, ja kantajan kannevaatimus täytyy hyväksyä.

Vastaaja on tuonut esiin, että Kaava-VES ei ole ollut käytössä Naton rauhanajan Air Policing -tehtävissä. Kyse oli kuitenkin tässä ensimmäistä kertaa Naton jäsenenä Air Shielding -tehtävään osallistumisesta.

Toissijaisesti ainakin ajanjaksoja 13.–16.6.2024, 24.–30.6.2024, 8.–12.7.2024 ja 22.–29.7.2024 on pidettävä sotilaallisena operaationa, koska tällöin on suoritettu päivystyksessä lentotoimintaa alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi, varautuen sotavarustein tapahtumaan asevoiman käyttöön. Päivystystoiminta on kohdistunut alueellisen koskemattomuuden turvaamiseen, joka on eri asia kuin alueellisen koskemattomuuden valvonta. Päivystystoiminta on tapahtunut sotatoimialueen rajapinnassa. Vähintäänkin näiden ajanjaksojen osalta päivystystoiminta rinnastuu toimintaan Naton huippukokouksen suojaamistehtävissä Vilnassa.

Tasapuolista kohtelua tai samapalkkaisuusperiaatetta ei rikota, vaikka kantajan vahvistusvaatimus hyväksyttäisiin. Kotimaassa AKV/AKT-tehtäviä suoritetaan aluevalvontalain perusteella. ROMEO24:ssä on operoitu Nato-johtoisesti, jolloin johtaminen, johtosuhteet ja -prosessit sekä toimivalta ovat erilaiset. Tehtävä on toteutettu kokonaan vieraan valtion ilmatilassa. Nato-ohjeistukseen tutustuminen on vaatinut viikkojen opiskelua operaatioon osallistuvilta lentäjiltä. Nato-johtoinen toiminta on tarkempaan säänneltyä. Toimintaympäristö sotatoimialueen vieressä on myös ollut erilainen kuin kotimaassa. Aseistettuja koneita on hälytetty ilmaan muun muassa sotaa käyvän valtion alueelta tulevien lennokkien uhan vuoksi. ROMEO24:ää ei voida siten millään tavoin rinnastaa kotimaiseen AKV/AKT-tehtävään.

Vastaaja on rikkonut tieten virkaehtosopimusta

Valtiovarainministeriö on tiennyt tai sen on täytynyt perustellusti tietää rikkovansa tarkentavan virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä, ottaen erityisesti huomioon sen, että vastaavan kaltaisessa alueellisen ilmavalvonnan tehtävässä sopimusta oli sovellettu aiemmin, vaikka tuolloin riskitaso oli voitu arvioida objektiivisesti selvästi vähäisemmäksi kuin tässä tilanteessa. Valtiovarainministeriö on siksi tuomittava maksamaan hyvityssakkoa.

VASTAUS

Vaatimukset

Valtiovarainministeriö on vaatinut, että kanne hylätään ja Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 37.569,53 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kanteessa tarkoitettuun tehtävään osallistumisen pääasiallinen tavoite on ollut poliittinen (UaVM 1/2024 vp). Kyse ei ole ollut operaatiosta, jossa olisi valmistauduttu vaikuttamaan vastapuoleen sotilaallisin voimankäytön toimin tai muilla tavoin. Tehtävän suunnittelussa lähdettiin alusta asti siitä, että tehtävät vastaavat kotimaan tehtäviä. Tehtävien riskitaso on ollut tiedossa alusta asti, eikä tehtävien luonne ole edellyttänyt sellaisia suunnittelutehtäviä, joiden tavoitteena olisi ollut vastapuolen aktiivinen vaikuttaminen. Tähän perustuen valinta tehtävään sovellettavissa palvelussuhteen ehdoista on ollut selvä, ja toimintaan on tullut osallistua normaaleilla virka- ja työehtoehtosopimusten mukaisilla palvelussuhteen ehdoilla (PuVL 2/2024 vp).

Kaava-VES:n 1 §:n soveltamisalamääräyksessä käsitteellä "sotilaallinen operaatio" on oma, itsenäinen, rajattu ja vain Kaava-VES:n soveltamiseen liittyvä merkitys, joka poikkeaa sotilaallisen operaation käsitteestä muissa yhteyksissä. Kaava-VES:ssa sotilaallinen operaatio on määritelty tehtäväksi, jossa puolustusvoimista annetun lain (551/2017) 12 §:n mukaisen kansainvälisen avun antamisen tarkoituksen saavuttamiseksi varaudutaan sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön.

Kaava-VES:n soveltuessa ei sovelleta tavanomaisia virka- ja työehtosopimuksia ja muun muassa työaikasuojelua koskevia säännöksiä. Poikkeaminen tavanomaisista virka- ja työehtosopimusmääräyksistä on poikkeuksellista, ja siten Kaava-VES:n soveltamisalamääräystä tulee tulkita suppeasti. Sopimuksen tavoitteena on aikoinaan ollut muodostaa järjestelmä, joka tukee tilanteita, joissa tehtävät eroavat luonteeltaan normaaleista virkatehtävistä. Erityispaino asetettiin sille, että näihin tehtäviin voitiin lähteä nopeasti, ilman normaaleja hallinnollisia muotovaatimuksia. Normaalit virka- ja työehtosopimukset eivät myöskään huomioi tilanteita, joissa toiminnan luonteen riskiprofiili ei vastaa normaaleja kotimaan tehtäviä.

Järjestöt ovat luovuttaneet Kaava-VES:llä toimivallan päättää palvelussuhteen ehdoista puolustusministeriölle tilanteissa, jonka katsotaan täyttävän Kaava-VES:n sotilaallisen operaation määritelmän. Tehtävän täyttäessä sotilaallisen operaation määritelmän puolustusministeriö vahvistaa siis kuukausikorvauksen, joka maksetaan niiltä päiviltä, jotka katsotaan sisältävän "sotilaalliseen operaatioon” liittyviä tehtäviä. Tämä rajanveto on tarkoituksenmukaista, koska sotilaallisen operaation aikoja, jolloin työaikaseurantaa ei normaalisti tehdä, halutaan pitää rajattuna niissä tilanteissa eli niinä työpäivinä, joissa se on välttämätöntä. Siten ensisijaisina ovat normaalit työaikasopimusmääräykset myös kansainvälisen avun tehtävissä.

Air policing -tehtävän eri osa-alueet vastasivat normaaleja kotimaan tehtäviä, joten perusteita Kaava-VES:n soveltamiselle ei ollut. Kysymys on ollut vastaavasta ilmatilan koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistoiminnasta sekä tilannekuvan luomisesta riippumatta siitä, että tehtävät on suoritettu Suomen alueen ulkopuolella. Koska kysymys on ollut vastaavasta ilmatilan koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistoiminnasta sekä tilannekuvan kuin kotimaassa, samapalkkaperiaate edellyttää, että palkkaus määräytyy vastaavissa tehtävissä vastaavalla tavalla. Jos tilanne olisi muuttunut, asiaa olisi käsitelty uudestaan. Tällöin mahdollisuus Kaava-VES:n soveltamiselle olisi arvioitu uudelleen niiltä päiviltä, joiden olisi katsottu täyttäneen sotilaallisen operaation määritelmän.

Kaava-VES sulkee jo sanamuotonsa perusteella sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle toisen valtion alueellisen koskemattomuuden valvonnan. Alueellisen koskemattomuuden valvonta kuuluu soveltamisalan piiriin vain, mikäli vastapuoleen kohdistetaan sellaisia toimenpiteitä, jotka voisivat saada vastapuolen suorittamaan vastatoimenpiteitä. Air policing -tehtävään liittyi vain vastaavia tehtäviä kuin alueellisen koskemattomuuden valvonnassa kotimaassa, ja alueella, joka oli joko Nato-maan ilmatilaa tai turvallista kansainvälistä lentoaluetta. Suomalaiset hävittäjät toimivat Naton vastuualueella, joka kattoi vain tietyt, Romanian ja Bulgarian ilmatilan matalan riskin alueet.

Lentoja ei suoritettu voimankäyttötilanteisiin varautuen. Hävittäjät olivat tehtävien aikana varustettu samalla tavalla kuin kansallisen alueen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistoiminnassa, mikä osaltaan ilmentää, että kysymys ei ollut Kaava-VES:n soveltamisalaan kuuluvasta tilanteesta. Kysymyksessä on ollut vastaava hävittäjien tavanomainen varustus kuin Suomen ilmatilaa valvottaessa.

Kaava-VES:iä on sovellettu aikaisemmin kahdesti tilanteissa, joiden on katsottu tehtävien luonteen ja olosuhteidensa takia eroavan kotimaan tehtävistä. Kaava-VES:n soveltamisesta ei ole syntynyt ratkaisun kannalta merkityksellistä soveltamiskäytäntöä. Soveltamiskäytäntöä on tehtävistä, jotka olosuhteiltaan ja luonteiltaan ovat olleet erilaisia. Lähtökohtana voidaan kuitenkin todeta, että tehtävien vastatessa kotimaan tehtäviä, ei perusteita Kaava-VES:n soveltamiseen ole.

Afganistanin ja Vilnan osalta kysymys on ollut luonteeltaan erilaatuisesta toiminnasta kuin mistä ROMEO24:n osalta on ollut kysymys.

Afganistanin osalta kysymys on ollut sotilaallisena operaationa toteutetusta kollektiivisesta itsepuolustuksesta, siviilien evakuoinnista kriisialueelta, asevoiman käyttämisestä terrorismirikoksen estämiseksi tai keskeyttämiseksi taikka näihin rinnastuvasta tehtävästä. Alue on osiltaan ollut turvaamaton ja aktiivisesti toimivan vihollisjoukon ympäröimä.

Vilnan osalta kysymys on ollut Natonkin kontekstissa poikkeuksellisesta ja nopealla aikataululla edenneestä, Liettuan tekemästä erillisestä kansainvälisen avun pyynnöstä. Kysymys on ollut Liettuan ilmatilaan Naton huippukokouksen ajaksi perustettavan lentokieltoalueen valvonnasta. Vilnan operaatio ei ollut osa Naton Baltian alueen tavanomaista yhteistä ilmavalvontaa (Air Policing), kuten oli tilanne ROMEO24-tehtävän osalta, vaan se toteutettiin erillisenä operaationa. Operaatio oli poikkeuksellinen. Muiden Naton huippukokousten osalta ei ole tehty vastaavia kansainvälisen avun pyyntöjä. Taustalla Liettuan kansainvälisen avun pyynnölle oli Venäjän läheisyys ja sen huippukokoukselle aiheuttamat erityiset turvallisuusuhat. Riskinä Vilnan operaatiossa oli Natoa vastaan kohdistuva provokaatio, joka olisi voinut johtaa henkilö- tai konetappioihin ja tilanteen eskaloitumiseen. Operaatio oli päätetty toteuttaa sotilaallisena operaationa toisin kuin ROMEO24-tehtävä.

Kaava-VES:sta ei ole sovellettu ROMEO24-tehtävää vastaavassa Naton rauhanajan yhteisen puolustuksen Air Policing -tehtävässä Islannissa, Koillis-Atlantilla ja Pohjoisella jäämerellä helmi-maaliskuussa 2025, eikä muissa vuoden 2025 operaatioissa, eikä myöskään 1.4. ja 31.5.2024 välisenä aikana toteutetussa operaatiossa, jossa Katanpää-luokan miinantorjunta-alus MHC Vahterpää osallistui Naton pysyvään miinantorjuntaosastoon.

Kantajan toissijaisessa vaatimuksessa tarkoitettuina ajankohtina kyse on ollut päivystys- eli Air Policing -toiminnasta, jossa ei ole ollut kysymys Kaava-VES:n tarkoittamasta sotilaallisesta operaatiosta, vaan toiminnasta, joka vastaa Ilmavoimien rauhanajan toimintaa myös Suomessa.

TODISTELU

Kantajan kirjalliset todisteet

1. Esittelymuistio 22.3.2024, Puolustusvoimien osallistuminen Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen Air Shielding -tehtäviin

2. Päätös palvelussuhteen ehdoista sotilaallisessa operaatiossa (Vilna)

Vastaajan kirjalliset todisteet

1. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan mietintö UaVM 1/2024 vp

2. Eduskunnan puolustusvaliokunnan lausunto PuVL 2/2024 vp

3. Esittelymuistio 22.3.2024, Puolustusvoimien osallistuminen Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen Air Shielding -tehtäviin

4. Päätös palvelussuhteen ehdoista sotilaallisessa operaatiossa (Vilna)

5. Puolustusministeriö / Suomen osallistuminen Naton rauhanajan yhteisen puolustuksen tehtäviin 2024 / Info Ilmavoimat 18.3.2024 (salassa pidettävä)

6. Ilmavoimat / Alueellisen koskemattomuuden valvonta ja turvaaminen

Kantajan henkilötodistelu

1. Edunvalvontapäällikkö A, Upseeriliitto ry

Vastaajan henkilötodistelu

1. B, hallitusneuvos, puolustusministeriö

2. C, toimistopäällikkö, Pääesikunta (todistelutarkoituksessa)

3. D, erityisasiantuntija, puolustusministeriö

4. E, apulaisosastopäällikkö, Ilmavoimien esikunta

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Puolustusvoimat on osallistunut kesällä 2024 Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtäviin Romaniassa. Kysymys on siitä, onko tehtävä ollut niin sanotussa Kaava-VES:ssä tarkoitettu sotilaallinen operaatio, jolloin kyseinen tarkentava virkaehtosopimus olisi tullut asiassa sovellettavaksi, vai onko operaatioon voinut osallistua normaalein virka- ja työehtosopimusten ehdoin.

Henkilötodistelu

Työtuomioistuimessa on kuultu kantajan puolelta Upseeriliiton edunvalvontapäällikköä A:ta, ja vastaajan puolelta hallitusneuvos B:tä, Pääesikunnan toimistopäällikköä C:tä, puolustusministeriön erityisasiantuntija D:tä ja Ilmavoimien esikunnan apulaisosastopäällikköä E:tä.

A on kertonut osallistuneensa pääluottamusmiehenä riidanalaisen tarkentavan virka- ja työehtosopimuksen (Kaava-VES) neuvotteluihin Upseeriliitto ry:n puheenjohtajan tukena. Sopimuksen taustalla oli ollut Lissabonin sopimus, jossa oli sovittu sopimusvaltion velvollisuudesta osallistua kansainvälisen avun antamiseen, sekä sen varmistaminen, että työnantajalla oli riittävän nopeasti saatavilla joukkoja kansainvälisen avun tehtäviin.

Sopimuksen soveltamisalasta ja sotilaallisen operaation käsitteestä ei ollut keskusteltu kovin tarkasti. Toimintaympäristökin oli sittemmin muuttunut merkittävästi. Tuolloin oli kuitenkin erotettu sellaiset virka-apua koskevat tilanteet, joissa tarvittiin lähinnä asiantuntija-apua, konsultaatiota tai materiaalista tukea taikka tietyn kohteen vartioimista, jotta isäntämaa saattoi vapauttaa joukkojaan tärkeämpiin tehtäviin, sekä toisaalta sotilaallinen tuki, joissa sotilaallinen joukko käskettiin sotavarustuksella voimankäyttötehtävään, jolloin kyseessä oli sotilaallinen operaatio. Tuohon aikaan sotavarusteet oli määritelty puolustusvoimien sotavarusteluettelossa. Sopimusosapuolilla oli ollut selkeä ymmärrys siitä, milloin oli kyseessä sotilaallinen operaatio: Joukolle oli määritelty sotilaallinen varustus, varauduttiin voimankäyttöön, ja yleensä turvallisuustilanne edellytti joukon käyttöä. Operaation riskitasollakin oli merkitystä.

A:n mukaan neuvotteluissa ei ollut eritelty alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja sen turvaamista, vaan näitä oli käsitelty kokonaisuutena. Käytännössä käsitteet erosivat toisistaan siten, että turvaamisessa piti varautua tarvittaessa voimankäyttösäännösten mukaisiin voimakeinojen käyttöön, kun taas valvonnassa oli muitakin keinoja käytettävissä.

Afganistanin evakuointioperaatio oli ollut vaativa operaatio, johon oli väistämättä kohdistunut suoraa sotilaallista uhkaa. Myös Vilnan operaatio oli määritelty sotilaalliseksi operaatioksi. Vilnassa oli määritelty operaatiolle niin sanotut kylmät ja kuumat vaiheet. Kuuma vaihe oli käsittänyt varsinaisen Naton huippukokouksen ajankohdan, jossa suomalaiset joukot olivat pysyneet Nato-maan ilmatilojen sisäpuolella. Vilnan operaatiossa, kuten myös ROMEO24 -operaatiossa, oli yleisesti todettu, että joukkoihin voi kohdistua uhkaa. A on pitänyt ROMEO24 -operaatiota Vilnan operaatiota vaativampana, koska siinä oli lennetty sotatoimialueen välittömässä läheisyydessä.

A:n mukaan ROMEO24 -operaatio oli täyttänyt riidanalaisen sopimuksen soveltamiskriteerit, sillä kyse oli sotilaallisesta joukosta, joka oli varustautunut täysin sotavarustein ja varautunut voimankäyttöön. Henkilöstöä oli myös koulutettu operaatioon eri tavoin kuin heitä koulutettiin normaaleihin kotimaan tehtäviin, ja lentotehtäviin oli valittu koulutetumpaa ja valmiimpaa henkilöstöä. Yksinomaan valvontatehtävää olisi voinut tehdä myös ilman sotavarusteita. Kansainvälisen avun antamisen tarkoitus ei olisi toteutunut, jos paikalle olisi lähetetty aseistamattomat harjoituskoneet.

B on kertonut olleensa mukana riidanalaisen virkaehtosopimuksen sopimusneuvotteluissa vuosina 2016–2017. Ranskan esitettyä vuonna 2015 pyynnön kansainvälisen avun antamisesta siellä tapahtuneiden terrori-iskujen johdosta Suomessa oli syntynyt tarve säätää laki kansainvälisen avun antamisesta, koska asiaa koskevia säännöksiä ei ollut. Kaava-VES:stä ryhdyttiin neuvottelemaan vuonna 2016 palvelussuhteen ehtojen tarkistamiseksi ja määrittämiseksi kansainvälisiä avun antamisen tehtäviä varten. Neuvottelut oli saatu päätöksen vuonna 2017.

Kaava-VES:ssä oli sovittu sotilaallisten operaatioiden palvelussuhteiden ehdoista. Neuvotteluissa oli keskusteltu siitä, millaisissa tilanteissa tavanomaisten virka- ja työehtosopimusten soveltaminen ei ollut tarkoituksenmukaista. Neuvotteluissa oli tarkasteltu erilaisia teoreettisia avunantotilanteita. Ranskan pyyntö kansainvälisestä avusta oli toiminut neuvotteluissa konkreettisena esimerkkinä, ja sitä oli pidetty erityisen selkeästi sellaisena tilanteena, jolloin Kaava-VES tuli sovellettavaksi. B:n mukaan kaikki kansainvälisen avun tehtävät olivat kuitenkin lähtökohtaisesti normaalin virka- ja työehtosopimuksen alaista toimintaa, ja poikkeustilanteet kuten sotilaallista operaatiota koskevat tilanteet ratkaistiin Kaava-VES:ssä sovitun mukaisesti. Tarkoituksena ei ollut ollut, että Kaava-VES:ä sovellettaisiin sellaisiin kansainvälisen avun antamiseen liittyviin tehtäviin, jotka olivat luonteeltaan samanlaista toimintaa kuin puolustusvoimien tavanomainen toiminta.

Sotilaallisen operaation käsitettä oli B:n mukaan tulkittava nimenomaan Kaava-VES:ssä määritellyssä tarkoituksessa. Kansainvälisen avun antaminen edellytti käytännössä aina sotilaiden ja kaluston lähettämistä, mikä oli sinänsä luonteeltaan sotilaallista toimintaa. Kaava-VES:ssä oli kuitenkin tarkoitettu luoda näihin kansainväliseen avun antamisen tilanteisiin soveltuva oma sotilaallisen operaation käsite.

Sotilaallisella operaatiolla oli tarkoitettu ensinnäkin tilanteita, joihin ei ollut tarkoituksenmukaista soveltaa työaikasäännöksiä. Kaava-VES:iä koskevissa neuvotteluissa työsuojeluun liittyvät kysymykset olivat olleet keskeisessä roolissa, ja neuvotteluissa oli todettu, että sopimuksen soveltamiskynnyksen tuli olla korkea, koska sen soveltaminen merkitsi työaikaseurannan lopettamista. Sotilaallisella operaatiolla oli tarkoitettu myös tilanteita, joissa oli kysymys jonkinlaisesta uhkatilanteesta paikan päälle lähetettävälle puolustusvoimien henkilöstölle. Lisäksi sotilaallisen operaation käsillä oloa oli arvioitava kokonaisuutena, sillä tilanteet vaihtelivat paikasta toiseen.

Neuvotteluissa oli katsottu itsestään selväksi, että koska sopimuksen soveltamisalaa koskeva määräys oli sanamuodoltaan niukka eikä siitä ollut laadittu soveltamisohjetta, soveltamiskäytäntö ratkaisi, oliko kyse sotilaallisesta operaatiosta. Tällä hetkellä soveltamiskäytäntöä oli todella vähän, eikä soveltamisohje ollut laadittavissa vain muutaman tapauksen perusteella.

B:n mukaan Kaava-VES:n 1 §:ssä mainittua luetteloa siitä, että sopimusta ei sovellettu toisen valtion koskemattomuuden valvontaan tai asiantuntija-, kalusto- tai materiaaliapuun, ei ollut tarkoitettu tyhjentäväksi. Vaikka mikään näistä tilanteista ei olisi käsillä, kansainvälisen avun antamiseen liittyvien tehtävien palvelussuhteen ehdot määräytyisivät edelleenkin pääsäännön mukaisesti normaalien virka- ja työehtosopimuksen määräysten mukaisesti. B:n mukaan esimerkkiluettelolla oli haluttu tuoda esiin sopimusosapuolten välistä yhteisymmärrystä siitä, että ainakin luetelluissa tilanteissa sovellettiin normaaleja virka- ja työehtosopimuksen ehtoja. Tehtävässä saattoi olla kyse sotilaallisesta operaatiosta, jos tilanne poikkesi kokonaisuutena huomattavasti puolustusvoimien tavanomaisesta toiminnasta ja siihen liittyi uhkaelementti, eikä tehtävään voitu soveltaa työaikasäännöksiä sen luonteen vuoksi.

B:n mukaan Kaava-VES:n 1 §:n 2 momentissa tarkoitettu ”varustautuminen sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön” ei toteutunut pelkästään sillä, että aluksella tai ilma-aluksella oli mukanaan tavanomainen varustuksensa, kuten aseet tai voimankäyttövälineet, eikä se tehnyt toiminnasta normaalista puolustusvoimien toiminnasta poikkeavaa. Tästä oli sopimusneuvotteluissa käyty keskustelua. Sotilaallisesta operaatiosta oli kyse vasta silloin, kun toimenpiteisiin liittyi ilmeinen riski siitä, että valvonnan kohteena oleva taho ryhtyi vastatoimenpiteisiin.

Jos kansainvälisen avun antaminen oli jo ennen sen alkamista katsottu sotilaalliseksi operaatioksi, Kaava-VES:n mukaisia palkkauksen määräytymisen ehtoja noudatettiin päiväkohtaisesti. Vastaavasti, jos kansainvälisen avun antaminen todettiin yhteisesti kesken toiminnan sotilaalliseksi operaatioksi, Kaava-VES:n mukaisia palvelussuhteen ehtoja sovellettiin näiden päivien osalta. Koska sotilaallinen operaatio keskeytti työaikaseurannan ja normaalien virka- ja työehtojen soveltamisen, palkkauksessa oli pyritty tarkkarajaisuuteen siten, että sotilaallisen operaation olemassaoloa tarkasteltiin päiväkohtaisesti jokaisen päivän osalta erikseen.

C on kertonut osallistuneensa Kaava-VES:n sopimusneuvotteluihin puolustusvoimien edustajana palvelussuhdesektorin johtajan roolissa.

Kaava-VES:llä oli sovittu uusista palvelussuhteen ehdoista, koska puolustusvoimille oli ollut tulossa uusi kansainvälisen avun antamisen lakisääteinen tehtävä, joka edellytti suorituskykyisen henkilöstön nopeaa rekrytointia hallinnollisesti kevein menettelyin. Kaikki kansainväliset tehtävät eivät kuuluneet Kaava-VES:n soveltamisen piiriin. Tällöin niihin sovellettiin normaaleja virka- ja työehtosopimusehtoja.

Palvelussuhteen ehdot kansainvälisen avun antamisen tehtävissä määräytyivät tehtävän luonteen mukaan. Jos tehtävän luonne vastasi kotimaan tehtäviä, sovellettiin normaaleja virka- ja työehtosopimuksen palvelussuhteen ehtoja, ja jos oli kyseessä sotilaallinen operaatio, soveltuivat Kaava-VES:n mukaiset palvelussuhteen ehdot.

Sotilaallisessa operaatiossa uhkataso oli selkeästi noussut. Tehtävien suunnittelu poikkesi olennaisesti tavanomaisten virkatehtävien suunnittelusta, jos oli syytä epäillä vastapuolen varautuvan sotilaalliseen voimankäyttöön. Määräyksessä varautumisella tarkoitettiin tehtävän suunnittelua siitä lähtökohdasta, että tehtävässä oli olemassa riski sotavarustein tapahtuvaan asevoiman aktiiviseen käyttöön. Voimankäyttösäännöt olivat oleellinen osa arvioitaessa, oliko kyse sotilaallisesta operaatiosta vai rinnastuiko toiminta normaaliin puolustusvoimien toimintaan. Pelkästään esimerkiksi se, että merivoimien aluksessa oli aina voimankäyttövarusteet mukana, ei tarkoittanut sitä, että käsillä olisi sotilaallinen operaatio. Meri- ja ilma-alukset oli lähtökohtaisesti aina varusteltu sotavarustein, eikä varustusta otettu pois operaatiolle lähdettäessä. Sotilaallisesta operaatiosta oli kyse silloin, kun suunniteltiin tehtäviä, joilla pyrittiin vaikuttamaan vastapuoleen. Sotilaallinen operaatio määräytyi tehtävän luonteen perusteella.

C:n mukaan Kaava-VES:n soveltamisalan kannalta ei ollut merkitystä sillä, oliko kyse Naton johtamasta kansainvälisestä tehtävästä. Kansainvälisen avun tehtävät olivat kuuluneet normaaleihin virkatehtäviin jo ennen Suomen liittymistä Natoon. Nato-tehtävät oli päätetty toteuttaa kansainvälisen avun päätöksentekomallin mukaisesti.

Kaava-VES:n mukaisia palvelussuhteen ehtoja oli sovellettu Afganistanin evakuointioperaatioon, jossa tehtävien luonne oli selvästi sellainen, että tehtävä katsottiin sotilaalliseksi operaatioksi. Koko henkilöstö oli kuulunut Kaava-VES:n piiriin, vaikka tehtävien riskitaso oli vaihdellut sen mukaan, mille alueelle ja mihin tehtäviin henkilöt oli sijoitettu. Työnantaja oli ottanut tämän huomioon maksamalla korkeampaa päiväkohtaista palkkaa niille, jotka olivat työskennelleet korkeamman riskin alueella aseistautuneina.

Myös Vilnan operaatio oli ollut luonteeltaan sotilaallinen. Liettua oli esittänyt kansainvälisen avunantopyynnön, johon oli tullut vastata nopeasti. Kyseessä ei ollut ollut normaali alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistehtävä, sillä tehtävänä oli ollut puolustaa lentokieltoaluetta ja estää sinne saapuvien lentokoneiden pääsy alueelle. Vaikka riski alueelle pyrkivistä koneista oli ollut pieni, päätöksessä oli haluttu ottaa tämä uhkakuva huomioon. Tehtävää suunniteltaessa tehtävän voimankäyttösäännöissä oli otettu huomioon riski nopeasti eskaloituvasta tapahtumasarjasta. Vilnan toiminta oli eronnut tavanomaisesta alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta niin alueen rajojen kuin lentäjän toimivaltuuksienkin osalta.

Ennen kuin ROMEO24 -tehtävään sovellettavista palvelussuhteen ehdoista oli päätetty, järjestöjä oli tiedotettu tehtävän työaikasuunnitelmasta sekä siitä, millaisia tehtäviä operaatioon tulisi sisältymään. Romanian tehtävän luonne oli ollut varsin hyvin tiedossa jo tuossa vaiheessa. Tehtävässä lentäjillä oli ollut ainoastaan itsepuolustusoikeudet, eikä tehtävässä miltään osin nähty tarvetta varautua laajempiin voimankäyttösäännöksiin.

C:n mukaan ROMEO24 -operaatiossa oli ollut kyse normaalista alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta ja tehtävä oli vastannut puolustusvoimien normaalia kotimaan toimintaa. Tehtävässä oli ennen muuta harjoiteltu Nato-yhteistyötä. Kyseessä oli ollut matalan riskin tehtävä, joka ei ollut eronnut kotimaan tehtävistä siten että sotilaallisen operaation kynnys olisi ylittynyt.

Tehtävän luonne voitiin yleensä määrittää etukäteen tehtävän arvioitujen olosuhteiden ja uhkakuvien perusteella. Mikäli tehtävän luonne kuitenkin muuttui kesken kansainvälisen avunantotehtävän, puolustusministeriö laati päivitetyn tilannearvion perusteella uuden päätöksen muuttuneeseen tilanteeseen sovellettavista palvelussuhteen ehdoista. Tällaisesta ei ollut ollut puhetta ROMEO24 -operaation kohdalla.

D on kertonut toimineensa kansainvälisen avun antamiseen liittyvissä erityisasiantuntijan tehtävissä vuodesta 2023 lukien. D:n tehtäviin oli kuulunut muun ohella henkilöstöasioiden valmistelu sekä Natoon liittyvät hankkeet henkilöstöyksikössä.

Jos tehtävässä tarvittiin puolustusvoimien suorituskykyä, päätökset tehtiin noudattaen kansainvälisen avun antamista koskevaa lakia. Puolustusvoimat teki tehtävän tilanne-, riski- ja uhka-arvion ja avuntarpeen mukaan päätöksen siitä, sovellettiinko palvelussuhteeseen Kaava-VES:n ehtoja vai tavanomaisia palvelussuhteen ehtoja. Lisäksi päätökseen vaikutti se, oliko tehtävään liittyvä toiminta ja henkilöstö aseistettu ja millä tavoin aseistus oli järjestetty.

D on kertonut keskustelleensa henkilöstöjärjestöjen kanssa 15.2.2024 koskien Suomen osallistumista Naton rauhanajan yhteisen puolustuksen tehtäviin vuonna 2024 ja laatineensa tämän jälkeen aiheesta puolustusministeriön ja Ilmavoimien infon 18.3.2024 (V5). Infossa oli käsitelty Naton rauhanajan ja puolustuksen tehtävät vuoden 2024 osalta ja niihin liittyvät uhka- ja olosuhdearviot, tulevan toiminnan ja henkilöstön käytön tehtävässä sekä esityksen palvelussuhteen ehdoiksi.

Koska Ilmavoimien henkilöstöltä oli tullut kyselyjä palvelussuhteen ehtojen määrittämisestä sekä siitä, millä tavoin Vilnan ja Romanian tehtävät erosivat toisistaan, Puolustusvoimat oli laatinut vertailun operaatioiden palvelussuhteen ehtojen määräytymisestä (V5). Vilnan operaatiossa oli ollut kyse kansainvälisen avunannon tehtävästä, kun Liettua oli pyytänyt kansainvälistä avun antamista Vilnan lentokieltoalueen valvontaan Naton huippukokouksen ajalle, ja Suomen poliittinen johto oli vastannut pyyntöön myönteisesti. Tämä oli ollut eri tehtävä kuin Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtävä. Operaatiossa palvelussuhteen ehdot olivat määräytyneet Kaava-VES:n mukaisesti Naton ja Suomen Ilmavoimien operaatiosta laatiman tarkan riski- ja olosuhdearvion perusteella. Operaation suunnittelussa oli otettu huomioon tehtävään sisältynyt provokaatioriski muun muassa varustamalla hävittäjät asianmukaisesti. Niin ikään oli varauduttu operaation vaatimaan mahdolliseen voimankäyttöön. Näistä syistä palvelussuhteen ehtoja koskevassa päätöksessä oli katsottu, että kyse on riidanalaisen sopimuksen tarkoittamasta sotilaallisesta operaatiosta.

Romanian operaatiossa palvelussuhteen ehdot olivat määräytyneet normaalien palvelussuhteiden ehtojen mukaisesti. Kyseessä ei ollut kansainvälisen avunannon tehtävä, sillä avunantopyyntöä ei ollut esitetty. Sen sijaan kyse oli Naton yhteisoperaatiosta, johon Suomi oli itse päättänyt osallistua. Vastaavanlaista yhteistyötä oli tehty jatkuvasti usean vuoden ajan Naton rajalla valtioissa, joissa ei ollut riittävää ilmavoimien suorituskykyä ilman Naton antamaa tukea. Kyse oli alueellisen koskemattomuuden valvonnasta sekä Naton pelotteen ja puolustuksen voimannäytöstä, jossa riski- ja uhka-arvio oli matala. Tehtävä vastasi täysin ilmavoimien päivittäistä toimintaa ja kalustoa kotimaassa. Ainoa ero siinä oli ollut, että alue oli ollut lähempänä sotatoimialuetta. Tästä huolimatta tehtävän uhkataso oli ollut uhka-arvion mukaan matala, sillä suomalaiset olivat lentäneet matalan uhkatason alueella. Myös tehtävän komentosuhteet olivat olleet vastaavanlaiset kuin kotimaan tehtävissä.

Jos Romanian tehtävän olosuhteet ja uhka-arvio olisivat muuttuneet tehtävän aikana, palvelussuhteen ehtoja olisi tarkasteltu uudelleen ja niitä olisi voitu muuttaa. Romanian operaation arvioimisessa oli D:n mukaan otettava huomioon myös se, että Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtäviä oli tehty pitkään ja kaikki toiminnot olivat erittäin hyvin suunniteltuja. Suomen ilmavoimien osallistuminen näihin tehtäviin oli hyvin samanlaista kuin se oli ollut jo ennen Natoon liittymistä, suurimpana erona oli se, että toiminta-alueena oli Suomen aluerajojen sijaan Naton aluerajat.

Afganistanin evakuointioperaatio oli aloitettu ulkoministeriön pyydettyä apua Kabulin lentokentälle suomalaisten evakuoimiseksi. Tilanne Kabulin lentokentällä oli ollut kaoottinen ja avun antamisella oli ollut kiire, sillä lentokentälle ei ollut järjestetty minkäänlaista suojakehää ja koska lentokentälle pyrkinyt väkijoukko oli ylittänyt kentän suojamuurit. Ilmavoimat oli arvioinut tilanteen uhkaavaksi siten, että voimankäyttö oli voinut kohdistua kehen tahansa lentokentällä. Tilanne oli vaatinut ilmavoimilta korkean tason suorituskykyä ja valtuuksia voimankäyttöön. Tehtävän uhka-arvio oli ollut täysin eri tasolla kuin mitä se oli ollut Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtävissä, kuten Romaniassa.

E on kertonut toimineensa lentäjänä, valmiusohjaajana, lennonopettajana, ilmataistelun opettajana, henkilöstöpäällikkönä ja henkilöstötoimialajohtajana Ilmavoimien esikunnassa. E on kertonut, että ROMEO24 oli ollut Naton Air Shielding -tehtävä, jossa oli kyse lentotoiminnan harjoittelusta ja läsnäolon näyttämisestä pelote- ja voimannäyttötarkoituksessa. Naton Air Policing -termillä tarkoitettiin alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja turvaamista. E:n mukaan termit esiintyivät aina sanaparina, eikä niitä ollut tapana erottaa toisistaan. Kyse oli käytännössä päivystystoiminnasta ilmassa tai valmiutta nousta ilmaan lyhyellä varoajalla. Suomessa valvonta- ja turvaamistoiminta oli ilmavoimien päätehtävä tarkoittaen ympärivuorokautista päivystystoimintaa. Kotimaan päivystystoiminnassa voimankäyttöoikeudet poikkesivat siitä, mitä ne olivat sotilaallisessa operaatiossa.

Jokainen ilmavoimien yksikkö oli vuorollaan päivystysvastuussa niin kotimaassa sekä Natossakin toimiessa. Myös Romaniassa suomalaisen ilmavoimien yksikkö oli ollut omalla ”kuumalla viikollaan” vastuussa ilmatilan päivystystoiminnasta. Kotimaassa päivystäminen ei eronnut ulkomailla päivystämisestä. Päivystystoiminta oli molemmissa hyvin tarkkaan suunniteltua ja siihen käytettiin samanlaista välineistöä.

E:n mukaan Afganistanin evakuointioperaatio oli tyypillinen esimerkki Kaava-VES:ssä tarkoitetusta sotilaallisesta operaatiosta. Operaation sotilaallinen luonne oli ollut selvillä jo ennen operaation aloittamista. Operaatio oli jouduttu suunnittelemaan kiireessä siten, ettei aikataulu ollut mahdollistanut muuta kuin lähdön, ja käsillä oli ollut uhkatilanne tästäkin syystä.

ROMEO24 -operaatio oli Naton puolelta hyvin valmisteltu ja tilanne paikan päällä oli ollut hyvin ennakoitavissa. Operaation toiminta oli jaettu suojaamisen sisä- ja ulkokehiin, ja suomalaiset olivat toimineet matalan riskin tasolla ilmassa ja maassa niin sanotulla sisimmällä kehällä. Joukkojen voimankäyttövaltuudet olivat samanlaiset kuin kansallisissakin tehtävissä. Myös hävittäjien ja lentäjien varustus oli ollut samanlainen kuin kotimaan alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistehtävissä. E:n näkemyksen mukaan Kaava-VES:n mukaiset sotilaallisen operaation edellytykset eivät olleet täyttyneet, koska operaatio oli vastannut ilmavoimien jokapäiväistä toimintaa.

Näytön arviointi ja johtopäätökset

Riidanalaisen sopimusmääräyksen mukaan niin sanotun Kaava-VES:n soveltamisalaan kuuluu puolustusvoimien virkasuhteinen ja työsopimussuhteinen sotilas- ja siviilihenkilöstö, joka on määrätty osallistumaan ulkomailla puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 12 §:n (427/2017) mukaiseen kansainvälisen avun antamisen tai 12 §:ssä tarkoitetun muun kansainvälisen toiminnan tehtävään. Sopimusta ei kuitenkaan sovelleta Suomen toisen viranomaisen tukemiseen, toisen valtion alueellisen koskemattomuuden valvontaan eikä asiantuntija-, kalusto- ja materiaaliapuun, ellei kyse ole sotilaallisesta operaatiosta.

Sopimuksessa sotilaallisella operaatiolla tarkoitetaan sellaista tehtävää, jossa kansainvälisen avun antamisen tarkoituksen saavuttamiseksi varaudutaan sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön.

Sopimuksessa toisen valtion alueellisen koskemattomuuden valvonnalla tarkoitetaan toisen valtion alueella tai kansainvälisillä alueilla tapahtuvaa valvontaa. Valvonnan kohteisiin ei kohdisteta toimenpiteitä, jotka voisivat saada valvonnan kohteen suorittamaan vastatoimenpiteitä.

Asiassa on riidatonta, että sopimuksen tarkoituksena on ollut mahdollistaa puolustusvoimien henkilöstön lähettäminen kansainvälisiin tehtäviin nopeasti ilman normaaleja hallinnollisia muotovaatimuksia. Järjestelmän on ollut tarkoitus tukea tilanteita, joissa tehtävät eroavat normaaleista virkatehtävistä.

Sopimuksesta on neuvoteltu vuosina 2016–2017. B:n, C:n ja A:n kertomusten perusteella sopimuksen soveltamisalasta ja sotilaallisen operaation käsitteestä ei ole tuolloin keskusteltu kovin yksityiskohtaisesti. Neuvotteluissa on B:n kertomuksen perusteella keskusteltu muun ohella siitä, millaisissa tilanteissa yleisten virka- ja työehtosopimusten soveltaminen ei ole tarkoituksenmukaista, ja konkreettisena esimerkkinä on tässä yhteydessä nostettu esiin kansainvälisen avun antaminen terrori-iskujen johdosta. Myös työsuojeluun liittyvät kysymykset ovat olleet neuvotteluissa esillä. B:n, C:n ja A:n kertomusten perusteella tehtävän riski- ja uhka-arviolla on asiaa arvioitaessa merkitystä.

Puolustusvoimat on kesällä 2024 osallistunut niin sanottuihin Air Shielding -tehtäviin Romaniassa osana Naton rauhan ajan yhteisen puolustuksen tehtäviä (ROMEO24 -operaatio). Asian taustasta ilmenevin tavoin toimintaan on kuulunut ilmavalvonnan päivystystoiminta, aseelliset partiolennot, harjoittelu ja pelotteen luominen. Eduskunnan ulkoasianvaliokunta on kuvannut tehtävää seuraavasti (UaVM 1/2024 vp, V1): ”Ilmavoimien on tarkoitus toteuttaa lentokoulutus- ja harjoitustoimintaa, osallistua lentokierroksiin lähialueella järjestettävissä Naton harjoituksissa, toteuttaa harjoittelua alueella olevien ilmatorjuntayksiköiden kanssa ja osoittaa Naton läsnäoloa alueella. Air Shielding -tehtäviin sisältyviä Air Policing -tehtäviä toteutettaisiin Naton jäsenvaltioiden (Romania, Bulgaria) ja Mustanmeren kansainvälisen vesialueiden matalan riskin alueilla. Harjoituslentotoiminta toteutettaisiin tarkoitukseen varatuilla harjoitusalueilla Romanian ja Bulgarian ilmatilassa. Ilmavalvonnan päivystystoiminta (Air Policing) toteutettaisiin vuorotellen Iso-Britannian kanssa. Operaation aikana toteutettaisiin arviolta neljä päivystysviikkoa aseistetulla F/A-18-koneilla.”

Riitaa on siitä, onko kyse ollut Kaava-VES:ssä tarkoitetusta sotilaallisesta operaatiosta. Riidatonta on, että kyse on ollut puolustusvoimista annetun lain 12 §:ssä tarkoitetusta tehtävästä.

Sopimusmääräyksen sanamuodon mukaan sotilaallisessa operaatiossa kansainvälisen avun antamisen tarkoituksen saavuttamiseksi varaudutaan sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön. Asiassa on riidatonta, että suomalaiset hävittäjät ovat tehtävien aikana olleet varustettuina samalla tavalla kuin kansallisessa alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistoiminnassa, eli koneet ovat olleet aseistettuja. Voimankäyttövaltuudet ovat niin ikään riidattomasti vastanneet toimivaltuuksia mainituissa kotimaisissa tehtävissä (minimivoimankäyttö). Tehtävän tarkoituksen toteutumisen voidaan katsoa edellyttäneen tällaista varustelua ja varautumista myös asevoiman käyttöön, vähintään itsepuolustustarkoituksessa.

Tehtävään osallistumisen yleisen riskitason on selvitetty vastanneen Suomessa toteutettavia alueellisen koskemattomuuden turvaamisen tehtäviä tietyin lisäyksin. Operointi on toteutettu lähempänä aktiivista sotatoimialuetta kuin Suomessa. Ilmavalvonnan päivystystehtäviä on toteutettu vain matalan riskin alueilla, ja provokaatioiden ilmavalvonnan päivystystehtävissä on arvioitu olevan epätodennäköisiä, mutta mahdollisia. Mahdollisesti kiristyvässä turvallisuustilanteessa suoraa sotilaallista uhkaa Naton Air Shielding -tehtäviä suorittavia osastoja vastaan ei ole voitu poissulkea. (UaVM 1/2024 vp, V1.)

Edellä mainitut seikat puhuvat kantajan omaksuman tulkinnan puolesta, kun määräyksen sanamuotoa tulkitaan tiukasti.

Sopimusneuvotteluissa on kuitenkin B:n mukaan käyty keskustelua siitä, että määräyksessä tarkoitettu ”varustautuminen sotavarustein tapahtuvaan asevoiman käyttöön” ei toteudu pelkästään sillä, että aluksella on mukanaan tavanomainen varustuksensa, kuten aseet tai voimankäyttövälineet. Operaatiosta tekee B:n mukaan sotilaallisen se, että toimenpiteisiin liittyy ilmeinen riski siitä, että valvonnan kohteena oleva taho ryhtyy vastatoimenpiteisiin. Sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle onkin rajattu muun ohella toisen valtion alueellisen koskemattomuuden valvonta, jolloin valvonnan kohteisiin ei kohdisteta toimenpiteitä, jotka voisivat saada valvonnan kohteen suorittamaan vastatoimenpiteitä. Riidanalaisessa operaatiossa ei ole valmistauduttu tällaisiin toimenpiteisiin.

Kantaja on vedonnut muun ohella siihen, että operaatiossa kyse ei ole ollut vain alueellisen koskemattomuuden valvonnasta vaan myös sen turvaamisesta. Aluevalvontalaissa säädetään lain 1 §:n mukaisesti Suomen alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta (aluevalvonta). Lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan alueellisen koskemattomuuden valvonnalla tarkoitetaan aluevalvontaviranomaisten toimintaa aluerikkomusten ja alueloukkausten ehkäisemiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi, ja momentin 3 kohdan mukaan alueellisen koskemattomuuden turvaamisella taas puolustusvoimien ja muiden aluevalvontaviranomaisten voima- tai muita toimenpiteitä alueloukkauksen estämiseksi tai torjumiseksi.

Työtuomioistuin toteaa, että ROMEO24 -operaatioon on sinänsä kuulunut myös alueellisen koskemattomuuden turvaamista (V1), mutta asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka mukaan tämä yksin voisi tehdä operaatiosta sotilaallisen Kaava-VES:ssä tarkoitetulla tavalla. Joka tapauksessa valvonnan kohteisiin ei edellä todetuin tavoin ole valmistauduttu kohdistamaan toimenpiteitä, jotka voisivat saada valvonnan kohteen suorittamaan vastatoimenpiteitä.

Työtuomioistuin kiinnittää huomiota siihen A:n ja B:n esiin tuomaan seikkaan, että Kaava-VES:in solmimisen jälkeen toimintaympäristössä on muun ohella Natoon liittymisen myötä tapahtunut merkittäviä muutoksia. Työtuomioistuimen näkemyksen mukaan tästäkin syystä sopimuksen tulkinnassa on annettava erityistä merkitystä sopimuksen tarkoitukselle. Edellä todetusti sopimuksella on ollut tarkoitus sopia henkilöstön palvelussuhteen ehtojen määräytymisestä tilanteessa, jossa joudutaan lähtemään normaaleista virkatehtävistä poikkeaviin kansainvälisiin tehtäviin nopealla aikataululla. B:n ja C:n uskottavina pidettävien kertomuksen mukaan tarkoituksena ei myöskään ole ollut, että Kaava-VES:iä sovellettaisiin sellaisiin tehtäviin, jotka ovat luonteeltaan verrattavissa puolustusvoimien tavanomaiseen toimintaan. D:n, C:n ja E:n kertomuksista taas ilmenee, että ROMEO24 -operaatiossa tehtävät ovat vastanneet ilmavoimien päivittäistä toimintaa, myös siltä osin kuin tehtävässä on osallistuttu ilmavalvonnan päivystystoimintaan. Varustus ja voimankäyttövaltuudet ovat edellä todetuin tavoin olleet samanlaiset kuin kotimaassakin. Vaikka tehtävää on suoritettu lähellä sotatoimialuetta, tehtävän uhkataso on ollut matala.

Kantaja on lisäksi vedonnut siihen, että ainakin päivystystoiminta on rinnastunut toimintaan Naton huippukokouksen suojaamistehtävissä Vilnassa vuonna 2023, jolloin palvelussuhteen ehdot ovat määräytyneet Kaava-VES:n mukaisesti. Kyse on ollut Liettuan ilmatilaan huippukokouksen suojaamista varten perustettavan lentokieltoalueen valvonnasta, joka ei ole ollut osa Naton Baltian alueen normaalia yhteistä ilmavalvontaa (Air Policing), vaan on toteutettu erillisenä operaationa (V5). Tässä operaatiossa riski- ja olosuhdearvio on kuitenkin poikennut Romanian operaatiosta, ja toiminta ollut erilaista kuin tavanomaisessa alueellisen koskemattomuuden valvonnassa ja turvaamisessa (D, C). Työtuomioistuin katsoo, että Vilnan ja Romanian operaatioita ei voi rinnastaa toisiinsa. Myöskään sotilaallisena operaationa toteutettu Afganistanin operaatio vuonna 2021 on henkilötodistelun perusteella ollut selvästi erityyppinen operaatio kuin ROMEO24. Se, että näiden kahden operaation osalta Kaava-VES on tullut noudatettavaksi, ei siten tarkoita, että näin olisi tullut toimia myös riidanalaisessa operaatiossa.

Edellä lausutuilla perusteilla työtuomioistuin katsoo, että ROMEO24 -operaation ei ole selvitetty miltään osin olleen Kaava-VES:ssä tarkoitettu sotilaallinen operaatio vaan toimintaan osallistuneeseen henkilöstöön on voitu soveltaa normaaleja virka- ja työehtoehtosopimusten mukaisia palvelussuhteen ehtoja. Kanne on siten kokonaisuudessaan hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 33 a §:n 1 momentin nojalla JUKO ry on asian hävinneenä velvollinen korvaamaan valtiovarainministeriön kohtuulliset oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vastaajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on 37.569,53 euroa arvonlisäveroineen. Vastaajan asiamies on käyttänyt asian hoitamiseen 49,75 tuntia ja laskussa käytettynä arvonlisäverottomana tuntiveloitusperusteena on ollut 600 euroa. Matkakuluja on ollut 85,88 euroa. Vastaaja on perustellut oikeudenkäyntikuluvaatimustaan asian vaativalla luonteella ja asian merkityksellä vastaajalle. Asian hoitaminen on edellyttänyt useamman todistajan nimeämistä, mikä on lisännyt asiamiehen ajankäyttöä.

Kantaja on paljoksunut vastaajan asiamiehen ajankäyttöä 35 tuntia ylittäviltä osin. Kantajan asiamies on itse käyttänyt asian ajamiseen 38 tuntia. Kantaja on katsonut, ettei asia ole edellyttänyt laajaa selvitystyötä, koska vastaajana on valtio, jonka vastuulla on ollut asian selvittäminen jo ennen kuin asiaa koskeva päätös tarkentavan virkaehtosopimuksen soveltumisesta on tehty. Lisäksi on otettava huomioon, että vastaajan asiamies on tullut juttuun mukaan vasta ennen valmisteluistuntoa, eikä ajankäyttöön siten edes sisälly vastauksen laatiminen. Kantaja on edelleen paljoksunut laskussa käytettyä tuntiveloitusperustetta 300 euroa (alv 0 %) ylittäviltä osin, sillä vastaajan asiamiehen käyttämä tuntiveloitusperuste ylittää työtuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytyn tuntiveloitusperusteen.

Vastaajan asiamiehen laskussa esitetty tuntiveloitusperuste on työtuomioistuimen käytännössä korkea. Kohtuulliseksi tuntiveloitusperusteeksi on työtuomioistuimen viimeaikaisessa oikeuskäytännössä katsottu korkeintaan 300 euroa (ks. esimerkiksi TT 2024:56 ja siinä mainitut tapaukset). Tässä asiassa on ollut kyse tavanomaisesta työtuomioistuimessa käsiteltävästä virkaehtosopimuksen tulkintaa ja rikkomista koskevasta riidasta. Kohtuullisen tuntiveloitusperusteen osalta asiassa ei ole syytä poiketa edellä todetusta aiemmin omaksutusta linjasta.

Asian hoitamiseen käytetyn työtuntimäärän osalta työtuomioistuin toteaa, että käsiteltävä asia on ollut laadultaan ja laajuudeltaan tavanomainen riita-asia. Vastaajan asiamiehen asian hoitamiseen käyttämiä 49,75 tuntia on pidettävä korkeana ottaen huomioon myös se seikka, että vastaajan asiamiehen laskuun sisältyy toimenpiteitä vasta vastauksen antamisen jälkeiseltä ajalta. Työtuomioistuin katsoo kohtuulliseksi asian hoitamiseen käytetyksi tuntimääräksi 40 tuntia.

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on näillä perusteilla velvoitettava korvaamaan valtiovarainministeriön oikeudenkäyntikuluista 40 työtunnin ja 300 euron tuntiveloituksen perusteella 12.000 euroa, kulujen osuutena 85,88 euroa sekä arvonlisäveron osuutena 3.081,90 euroa eli yhteensä 15.167,78 euroa vaadittuine viivästyskorkoineen.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry velvoitetaan korvaamaan Valtiovarainministeriön/Puolustusvoimien oikeudenkäyntikulut 15.167,78 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua työtuomioistuimen tuomion antamisesta lukien.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Outi Anttila puheenjohtajana sekä Markku Saarikoski, Anna Lavikkala, Mirja-Maija Tossavainen, Sanna Rantala
ja Riikka Rapinoja jäseninä. Valmistelija on ollut Jaana Väisänen.

Tuomio on yksimielinen.