TT 2024:46

Asia

Helsingin hallinto-oikeuden lausuntopyyntö hallinto-oikeuden asiassa 1131/03.04.04.04.03/2023

Kuultavat

Poliisihallitus
Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry
Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry
Ammattiliitto Pro ry

VIRKAEHTOSOPIMUSTEN MÄÄRÄYKSET

Poliisihallituksen sekä Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n ja Palkansaajajärjestö Pardia ry:n välillä 15.12.2010 allekirjoitetussa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa Poliisihallituksen palkkausjärjestelmästä on muun ohella seuraava määräys:

2 § Palkkaustekijät

Palkkaus muodostuu tehtävien vaativuustasoon perustusvasta tehtäväkohtaisesta palkanosasta ja henkilökohtaiseen työsuoritukseen perustuvasta henkilökohtaisesta palkanosasta. Nämä palkanosat määräytyvät liitteinä 1 ja 2 olevien taulukoiden mukaisesti.

Vaativuuden arviointitekijät ovat:

1. Osaamistaso ja oppimisajan pituus
2. Operatiivinen toiminta
3. Päättelytaito ja ongelmanratkaisu
4. Sitovuuden aikajänne, asiantuntemuksen taso
5. Tehtävä- ja henkilöjohtaminen
6. Itsenäisyys
7. Vaikutus poliisihallinnon tulokseen

[--]

Arvioinnit perustuvat noudatettaviin tehtävän vaativuudenarviointi ja työsuorituksen arviointijärjestelmiin.

---

Poliisihallituksen sekä Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n ja Ammattiliitto PRO ry:n välillä 26.3.2021 tehdyn virastoerän kohdentamista Poliisihallituksessa koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen liitteenä oleva ote Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjasta (muutokset 1.5.2021 lukien) sisältää muun ohella seuraavat määräykset:

2.1. Poliisihallituksen ammatti- ja asiantuntijatehtävät ovat:

[--]

60.12 Erikoisasiantuntijatehtävien vaativampi tehtävä

Toimenkuva soveltuu virastoa tai koko hallintoa palvelevissa laaja-alaista teoreettista asiantuntemusta edellyttävissä tehtävissä toimiville. Edellyttää pitkäaikaista kokemusta ja harjaantumista. Toimenkuvaan liittyy kehittämistehtäviä ja ratkaisujen löytäminen edellyttää tutkimusta ja tiedon analysointia. Toimenkuvaan liittyy tehtävän mukaan määräytyvää asiantuntijajohtamista. Toimii viraston tai hallinnon asiantuntijana/edustajana omalla sektorillaan kansallisessa yhteistyössä ja mahdollisesti myös kansainvälisessä yhteistyössä.

Esimerkkejä

• vaativat ja laaja-alaiset talous- ja henkilöstöhallinnon asiantuntija- ja kehittämistehtävät
• vaativat ja laaja-alaiset tulos- ja resurssiohjaus- ja strategiatyön asiantuntijatehtävät
• vaativat ja laaja-alaiset tuloksellisuuden arviointi- ja seurantatehtävät
• vaativat ja laaja-alaiset yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä rikostorjunnan alaan liittyvät asiantuntija- ja kehittämistehtävät
• vaativat ja laaja-alaiset lupa-, arpajais- ja asehallinnon, laillisuusvalvonnan, sisäisen tarkastuksen, tietohallinnon ja viestinnän alaan liittyvät asiantuntija- ja kehittämistehtävät
• tehtävään sisältyy oman toimialan kehittämisvastuuta ja asianjohtamista omalla tehtäväalueella
• tietojärjestelmäarkkitehdin vaativat tehtävät

60.13 Erikoisasiantuntijatehtävien erittäin vaativa tehtävä

Toimenkuva soveltuu koko hallintoa tai poikkeuksellisen laajoissa virastoa palvelevissa teoreettista asiantuntemusta vaativissa tehtävissä toimiville. Edellyttää pitkäaikaista harjaantumista ja kokemusta. Ratkaisujen löytäminen edellyttää syvällistä tutkimusta ja tiedon analysointia. Omaan alaan liittyvä teoreettinen asiantuntemus.

Toimenkuvaan liittyy tulosvastuu laajoista, vaativista selvityksistä, tutkimuksesta ja kehittämisestä. Toimii viraston tai hallinnon asiantuntijana/edustajana omalla sektorillaan kansallisessa ja kansainvälisessä yhteistyössä.

Esimerkkejä

• erittäin vaativat ja laaja-alaiset talous- ja henkilöstöhallinnon asiantuntija- ja kehittämistehtävät
• erittäin vaativat ja laaja-alaiset tulos- ja resurssiohjaus- ja strategiatyön asiantuntijatehtävät
• erittäin vaativat ja laaja-alaiset tuloksellisuuden arviointi- ja seurantatehtävät
• erittäin vaativat ja laaja-alaiset yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä rikostorjunnan alaan liittyvät asiantuntija- ja kehittämistehtävät
• erittäin vaativat ja laaja-alaiset lupa-, arpajais- ja asehallinnon, laillisuusvalvonnan, sisäisen tarkastuksen, tietohallinnon ja viestinnän alaan liittyvät asiantuntija ja kehittämistehtävät
• tehtävään sisältyy laaja-alaista hallinnonalakohtaista asiajohtamista omalla tehtäväalueella
• merkittävä oman toimialan kehittämisvastuu
• oman erikoisalan vastuuhenkilö
• poliisin kehittämishankkeiden osana toimivien IT-hankkeiden hankepäällikkötehtävät
• tietojärjestelmäarkkitehdin erittäin vaativat tehtävät

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KÄSITTELY HELSINGIN HALLINTO-OIKEUDESSA

Päätös, josta on valitettu

A:n valitus Poliisihallituksen hallintojohtajan päätöksestä 22.2.2023, POL-2022-163602

Poliisihallituksen hallintojohtaja oli tekemällään päätöksellä 25.1.2023 POL-2022-163602 vahvistanut valittajan tehtävän vaativuustasoksi tason 60.12. Valittajan tehtävään liittyi kehittämistehtäviä ja ratkaisujen löytäminen edellytti tutkimusta ja tiedon analysointia sekä tehtävän mukaan määräytyvää asiantuntijajohtamista. Tehtävässä toimittiin viraston tai hallinnon asiantuntijana/edustajana omalla sektorilla kansallisessa yhteistyössä ja mahdollisesti myös kansainvälisessä yhteistyössä.

Poliisihallituksen hallintojohtaja oli päätöksellään 22.2.2023, POL-2022-163602 katsonut, että valittajan ylitarkastajan tehtävän vaativuustason nostamiselle tasolle 60.13 tai tasolle 60.14 ei katsottu olevan perusteita. Valittajan 1.11.2022 allekirjoitettuun toimenkuvaan ei ollut tullut olennaisia muutoksia verrattaessa sitä ylitarkastajan 21.2.2022 laadittuun toimenkuvaan, jonka vaativuustasoksi hallintoyksikkö oli 31.3.2022 vahvistanut tason 60.12.

A:n valitus

A oli valituksessaan vaatinut, että Poliisihallituksen päätöstä oli muutettava siten, että valittajan tehtävä sijoitettaisiin vaativuustasolle 60.13. A oli kesäkuussa 2022 nimitetty Poliisihallituksen teknologiayksikön materiaalihallinnon ja hankintatoimen vastuualueen ylitarkastajan virkaan. Virka oli sijoitettu vaativuustasolle 60.12. A:n virkanimityksen jälkeen samaan yksikköön ja samalle vastuualueelle oli perustettu uusi ylitarkastajan virka, joka oli 9.12.2022 tehdyllä päätöksellä vahvistettu vaativuustasolle 60.13.

A:n tehtävän vaativuustaso tuli muuttaa tasolle 60.13 valtion virkamieslain 11 §:n 1 momentissa säädetyn virkamiesten tasapuolisen kohtelun edellytykseen perustuen. Samassa yksikössä ja samalla vastuualueella oli kaksi ylitarkastajan virkaa, joiden toimenkuvat, tehtävät ja vaativuus vastasivat toisiaan, mutta joiden palkkaus ei kuitenkaan ollut tasapuolista. A:n tehtävä sisälsi vaativuustasolle 60.13 vahvistetun valittajan kollegan tehtävän mukaisten hankintatoimen valmius- ja varautumissuunnittelua koskevien tehtävien lisäksi näitä vaativamman ja laajemman tehtäväkokonaisuuden.

A:n ja hänen kollegansa esimiehenä toimiva materiaalihallintopäällikkö sekä yksikönpäällikkö olivat puoltaneet A:n tehtävän vaativuustason nostamista vähintään tasolle 60.13. Materiaalihallintopäällikkö oli katsonut korottamisen olevan palkkausjärjestelmän mukainen sekä oikeudenmukainen ratkaisu. Palkkauksen arviointi- ja seurantaryhmän erimielinen kanta oli ollut, että ylitarkastajan tehtävä voitiin sijoittaa vaativuustasolle 60.12–60.13.

Poliisihallituksen lausunto

A:n hoitaman viran tehtävän vaativuus oli Poliisihallituksessa määritelty ennen kuin virka on ilmoitettu julkisesti haettavaksi. Päätöksentekoa edeltäneen palkkausjärjestelmän arviointi- ja seurantaryhmän yksimielinen kanta oli ollut, että tehtävä sijoittuu vaativuustasolle 60.12. A:n toimenkuva ei ollut muuttunut hakuilmoituksessa kuvattuun verrattuna.

A:n nimeämän kollegan toimenkuva oli A:n toimenkuvaa vaativampi, koska kollega vastasi koko valmiuden ja varautumisen kokonaisuudesta materiaalihallinnon ja hankintatoimen osalta poliisihallinnossa. Hänen tehtäviinsä kuuluivat tehtävään liittyvä strateginen suunnittelu sekä varautumisen järjestelmän ja prosessien kehittämisvastuu, suunnittelu ja toimeenpano sekä kokonaisuuden jatkokehittäminen. Hänellä oli myös puheenjohtajavastuita PTR-yhteistyössä, koska hän johti PTR-hankintojen työryhmää. A:n tehtäviin sen sijaan kuului kokonaisuudesta ainoastaan valmius- ja varautumissuunnitteluun kuuluvia suunnittelu- ja kehittämistehtäviä sekä lisäksi muita tasolle 60.12 kuuluvia vaativia ja laaja-alaisia asiantuntijatehtäviä sisältäen asiantuntijajohtamista ja asianjohtamista. Valittajan kollegan 60.13 asiantuntijatehtävä oli koko varautumisen ja valmiuden kokonaisuuden asiajohtamistehtävä materiaalihallinnon ja hankintatoimen osalta poliisihallinnossa ollen tämän erikoisalan vastuuhenkilön tehtävä.

Valittajan ja hänen kollegansa toimenkuvat eivät olleet kokonaisuutena samanlaisia, vaan niihin liittyi olennaisesti erilaisia tehtäviä ja vastuita. Valittajan ja hänen kollegansa tehtävien vaativuudet erosivat oleellisesti toisistaan: kollega toimi oman erikoisalansa vastuuhenkilönä ollen vastuussa asiajohtajana materiaalihallinnon ja hankintatoimen varautumisesta ja valmiudesta kokonaisuudessaan poliisissa. Valittaja sen sijaan toimi asiantuntijana ja asiantuntijajohtajana rajatummassa osassa materiaalihallinnon ja hankintatoimen varautumista ja valmiutta. Lisäksi hänen tehtäviinsä kuuluu muita vaativuustasolla 60.12 edellytettyjä vaativia ja laaja-alaisia asiantuntijatehtäviä valmistelu-, ohjaus-, kehittämis- ja esittelyvastuineen.

A:n vastaselitys

Materiaalihallintopäälliköllä ja teknologiajohtajalla oli hallintoyksiköstä poiketen tosiasiallinen tieto alaistensa toimenkuvista ja siitä, vastasivatko ne tehtävien sisällöltä ja vaativuudelta toisiaan. Kirjalliset toimenkuvat sekä käytännön työtehtävät olivat kokonaisuutena arvioiden samanlaisia. He työskentelivät samalla vastuualueella toimenkuvaltaan, vaativuudeltaan ja vastuiltaan vastaavissa tehtävissä. Hallintoyksiköllä oli virheellinen käsitys siitä, että kollegan toimenkuva olisi valittajan toimenkuvaa oleellisesti laajempi tai vaativampi.

Valittajan toimenkuva sisälsi valittajan kollegan tavoin kokonaisuudessaan poliisin materiaalihallintoa ja hankintatoimea koskevat valmius- ja varautumissuunnitteluun sekä niiden kehittämiseen liittyvät tehtävät. Valittajan toimenkuva sisälsi lisäksi laajemmin koko hankintatoimen ja materiaalihallinnon turvallisuuteen liittyvät tehtävät, kuten muun muassa riskienhallintaan, sidosryhmäturvallisuuteen ja tietosuojaan liittyviä tehtäviä, jotka valmiuden ja varautumisen tavoin olivat turvallisuuden osa-alueita. Toimenkuva sisälsi hankintatoimeen ja materiaalihallintoon liittyvän koko turvallisuuskokonaisuuden. Ratkaisevana tekijänä ei voitu pitää kollegan pidemmin kirjattua tehtävänkuvausta.

Valittaja oli marraskuussa 2022 käydyssä tavoitekeskustelussa allekirjoittanut yhdessä esimiehensä kanssa hänen toimenkuvaansa koskevan lomakkeen, jossa toimenkuvaa ei ollut muutettu, mutta tehtävien merkitystä koskevaa perustelua sekä tehtäviin liittyvän ohjauksen ja ongelmanratkaisun kuvausta oli muokattu.

Valittajan tehtävä oli koko poliisihallintoa koskeva tehtävä, jonka hoitaminen edellytti vastaavia ominaisuuksia kuin valittajan kollegan tehtävän kohdalla, kuten esimerkiksi laaja-alaista asiajohtamista, strategista suunnittelua, laajojen asiakokonaisuuksien hahmottamista ja syvällistä asiantuntijuutta, joilla hallintoyksikkö oli lausunnossaan perustellut valittajan kollegan toimenkuvan vaativuustasoa. Valittajan kollegan PTR-hankintojen alatyöryhmän puheenjohtajuus muodosti vain hyvin vähäisen osan hänen tehtävistään, sillä työryhmä kokoontui enintään neljä kertaa vuodessa yksittäisen palaverin kestäessä muutaman tunnin.

Valittajan aloittaessa virassa kesäkuussa 2022, valittajan kollega oli ollut määräaikaisessa virkasuhteessa ja hoitanut helmikuusta 2022 lukien valittajan virkaan kuuluvia tehtäviä sijaisena ennen valittajan aloittamista kyseisessä virassa. Valittajan kollegan työtehtävät olivat edelleen samat kuin hänen sijaistaessaan vaativuustasolle 60.12 vahvistettua virkaa, johon valittaja oli nimitetty. Palkkausjärjestelmän soveltamisen tuli johtaa yhdenmukaiseen ja tasapuoliseen lopputulokseen.

HELSINGIN HALLINTO-OIKEUDEN LAUSUNTOPYYNTÖ

Helsingin hallinto-oikeus on välipäätöksellään 13.3.2024 numero 1605/2024 oikeudenkäynnistä työtuomioistuimesta annetun lain 39 §:n 1 momentin nojalla päättänyt pyytää työtuomioistuimelta lausunnon siitä, onko A:n tehtävän vaativuus arvioitu valituksenalaisessa päätöksessä virkaehtosopimusten määräysten mukaisesti, kun otetaan huomioon valittajan ja valittajan kollegan tehtävistä esitetty, erityisesti sen mukaan, mitä vaativuudenarvioinnista on määrätty Poliisihallituksen palkkausjärjestelmästä solmitussa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa ja virastoerän kohdentamisesta Poliisihallituksessa annetun tarkentavan virkaehtosopimuksen liitteen 1 (Ote Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjasta) 2.1. luvussa.

TYÖTUOMIOISTUIMEN TÄYDENNYSPYYNTÖ KOSKIEN HELSINGIN HALLINTO -OIKEUDEN LAUSUNTOPYYNTÖÄ

Työtuomioistuin on 3.4.2024 pyytänyt Helsingin hallinto-oikeutta tarkentamaan lausuntopyyntöään siltä osin, onko sovellettavassa Poliisihallituksen palkkausjärjestelmäsopimuksessa jokin sellainen määräys, jonka tulkinnasta asianosaiset ovat hallinto-oikeudessa eri mieltä, ja jonka ratkaiseminen edellyttää erityistä työehto- tai virkaehtosopimusolojen tuntemusta (laki oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa 39 § 1 momentti).

HELSINGIN HALLINTO-OIKEUDEN LAUSUNTOPYYNNÖN TÄYDENNYS

Helsingin hallinto-oikeus on lausuntopyynnön täydennyksessä todennut osapuolten erimielisyyden koskevan Poliisihallituksen palkkausjärjestelmästä solmitun tarkentavan virkaehtosopimuksessa 2 §:n palkkaustekijöitä ja virastoerän kohdentamisesta Poliisihallituksessa annetun tarkentavan virkaehtosopimuksen liitteen 1 (Ote Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjasta) 2.1. luvussa esitettyä vaativuustasoista 60.12 (Erikoisasiantuntijatehtävien vaativampi tehtävä) ja 60.13 (Erikoisasiantuntijatehtävien erittäin vaativa tehtävä).

Hallinto-oikeus on pyytänyt lausuntoa erityisesti seuraavista kysymyksistä:

1. Mikä on keskeinen ero kuvausten 60.12 ja 60.13 välillä ja millaisia esimerkkejä erittäin vaativan ja laaja-alaisen (60.13) ja vaativan ja laaja-alaisen (60.12) asiantuntijatehtävän eroista voidaan antaa?

2. Voidaanko valittajan ja kollegan toimenkuvien sekä valittajan valituksessaan sekä vastaselityksessään ja toisaalta työnantajan selityksessään tehtävänkuvista esittämän perusteella sanoa, että työnantaja on arvioinut valittajan tehtävän vaativuuden palkkausjärjestelmän määräysten mukaisesti?

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 39 §:n nojalla työtuomioistuin on varannut riidanalaisiin virkaehtosopimuksiin osallisille Poliisihallitukselle, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle (JUKO), Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:lle (JHL) ja Ammattiliitto Pro ry:lle (Ammattiliitto Pro) tilaisuuden tulla kuulluiksi.

Työtuomioistuin on toimittanut kuultaville lausuntopyynnön ohessa seuraavat liitteet: Hallinto-oikeuden lausuntopyyntö 14.3.2024, Hallinto-oikeuden lausuntopyynnön täydennys 23.4.2024, Poliisihallituksen hallintojohtajan päätös 25.1.2023, Poliisihallituksen hallintojohtajan päätös 22.2.2023, Valitus 6.3.2023, A:n toimenkuva 1.11.2022, B:n toimenkuva, Poliisihallituksen lausunto 11.5.2023 ja A:n vastaselitys 25.5.2023.

Ammattiliitto Pro on 5.6.2024 ilmoittanut, että se ei anna lausuntoa asiassa. Myös JUKO on 1.6.2024 ilmoittanut, että se ei anna lausuntoa asiassa. JUKO on kuitenkin toimittanut lausunnon asiassa 14.8.2024.

POLIISIHALLITUKSEN LAUSUNTO

Tehtäväkohtaisen palkan määrittely Poliisihallituksessa

Poliisihallituksen palkkausjärjestelmä on luonteeltaan tarkentava virkaehtosopimus, joka on solmittu työnantajan ja henkilöstöä edustavien henkilöstöjärjestöjen kanssa. Palkkausjärjestelmä myös kehittyy neuvotteluteitse virkaehtosopimuslaissa (664/1970) ja -asetuksessa (1203/1987) kuvattuja sääntöjä noudattaen. Virkamiehen palkka koostuu tehtävän vaativuuden mukaisesta tehtäväkohtaisesta osuudesta ja virkamiehen suoriutumiseen perustuvasta henkilökohtaisen työsuorituksen osuudesta. Poliisihallituksen palkkausjärjestelmä ei sisällä muita osia.

Poliisihallituksen tehtävät on palkkausjärjestelmässä luokiteltu vaativuustasoihin, joita on yhteensä 20 tuki-, asiantuntija- ja esimiestehtävää (60.01–60.20). Tehtävän vaativuuden arviointitekijät on määritelty Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 2 §:ssä.

Virastoerän kohdentamista Poliisihallituksessa koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen liitteenä olevan Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjan mukaiset vaativuustasot on muodostettu työnantajan ja henkilöstöä edustavien henkilöstöjärjestöjen välisessä sopimuksessa siten, että vaativuustason sanallisesta kuvauksesta käy ilmi, miten tehtävien vaativuus kehittyy ja millaisia ominaisuuksia tehtävän täytyy sisältää sijoittuakseen tietylle tasolle. Lisäksi vaativuustasojen kuvauksissa on esimerkkejä, joiden tarkoituksena on konkretisoida sitä, millaisia tehtäviä millekin vaativuustasolle on tarkoitus sijoittaa.

On kuitenkin huomioitava, että erityisesti Poliisihallituksen asiantuntijatehtävien vaativuuden arvioinnissa joudutaan usein punnitsemaan useampien vaativuustasojen elementtien täyttymistä ennen päätöksentekoa, sillä poliisin ylijohtona toimivan Poliisihallituksen asiantuntijatehtäville ei ole mahdollista esittää ehdottomia yleisiä arviointiperusteita. Tämän vuoksi tehtävien vaativuuden arviointi toteutetaan tapaus kerrallaan. Päätöksenteolle reunaehtoja asettaa myös muun muassa Valtion virkaehtosopimusasetuksen 7 §:n 2 momentissa määritelty hallinnonalan neuvotteluviranomaisen oikeus antaa tarvittaessa määräykset ja ohjeet tekemiensä tarkentavien virkaehtosopimusten täytäntöönpanosta ja soveltamisesta; Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 3 §:ssä määritelty työnantajan oikeus päättää tehtävistä ja vahvistaa muun muassa tehtäväkohtainen palkanosa; Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 10 §:ssä tarkoitettu palkkausjärjestelmän arviointi- ja seurantaryhmän käsittelyvelvoite; sekä Poliisihallituksen työjärjestyksen liitteessä 4 määritellyt Poliisihallituksen palkkauksen vahvistamista koskevat ratkaisuvaltaoikeudet.

Poliisihallitus tähdentää, että tehtävien vaativuustasot arvioidaan siten, että arvioitavana olevaa tehtävää verrataan palkkausjärjestelmän vaativuustasokuvausten vaativuuselementteihin, eikä tehtävää verrata mihinkään toiseen tehtävään. Tehtävien arvioiminen suhteessa vaativuustasokuvauksiin varmistaa sen, että vaativuuselementit tulevat huomioiduiksi tarkoitetulla ja asianmukaisella tavalla sekä sen, että toimenkuvan sisältämien tehtävien ja vastuiden erot vaikuttavat asianmukaisesti vaativuustason valintaan ja sitä kautta tehtävästä maksettavan palkan suuruuteen. Tätä arviointia ja valintaa on varmistamassa arviointi- ja seurantaryhmä.

Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjan kuvausten 60.12 ja 60.13 välinen ero

Vaativuustason 60.12. tehtävä on Poliisihallituksessa erikoisasiantuntijatehtävien vaativampi tehtävä, johon liittyy oman asiantuntijuusalan/toimialan ohjaamista, kehittämistä ja valvontaa, ja joka tapahtuu asiajohtajana ohjeita, määräyksiä ja kirjeitä valmistelemalla ja esittelemällä päätöksentekoa varten. Vaativuustason 60.12 toimenkuvaan sisältyy asiantuntijajohtamista sekä oman asiantuntija-alan suunnittelu- ja kehittämistehtäviä koko hallintoa palvellen. Ratkaisujen löytäminen edellyttää tutkimusta, jonka ei kuitenkaan edellytetä olevan niin syvällistä kuin vaativuustasolla 60.13. Myös vastuu oman toimialan kehittämistehtävistä on vaativuustasolla 60.12. suppeampaa kuin vaativuustasolla 60.13. Vaativuustasolla 60.12. niin kansallinen kuin mahdollisesti myös kansainvälinen sidosryhmäyhteistyö kuuluvat tehtäviin.

Vaativuustason 60.13 tehtävä on erikoisasiantuntijatehtävien erittäin vaativa tehtävä ja siinä korostuu itsenäinen vastuu koko poliisihallintoa koskevassa tehtävässä, jossa tarvitaan teoreettista asiantuntemusta ja syvällistä toimialan tutkimusta ja analysointia. Vaativuustasolla 60.13 vastataan yleisesti oman laajan substanssiosaamisen kokonaisuudesta, joka on poikkeuksellisen laaja, usein koko poliisihallinnon osalta. Tulosvastuu laajoista, vaativista selvityksistä, tutkimuksesta ja kehittämisestä, jota ei sisälly vaativuustason 60.12 tehtäviin, edellyttää työntekijältä pitkäaikaista harjaantumista ja kokemusta tehtävistä suoriutumiseksi. Vaativuustasolla 60.13 toimiva henkilö toimii oman tehtäväalansa asiajohtajana koko poliisihallinnossa ollen oman erikoisalansa vastuuhenkilö. Vaativuustason 60.13 tehtäviin liittyy aina niin kansallista kuin kansainvälistäkin sidosryhmäyhteistyötä.

Vaativuustasojen 60.12 ja 60.13 kirjalliset kuvaukset ovat virastoerän kohdentamista Poliisihallituksessa koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen liitteenä olevan Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjassa.

Valittajan tehtävän vaativuuden arviointi palkkausjärjestelmän määräysten mukaisesti

Poliisihallitus katsoo, että valittajan ja kollegan toimenkuvien sekä valittajan valituksessaan sekä vastaselityksessään ja toisaalta Poliisihallituksen selvityksissä tehtävänkuvista esittämän perusteella voidaan sanoa, että Poliisihallitus on työnantajana arvioinut valittajan tehtävän vaativuuden palkkausjärjestelmän määräysten mukaisesti. Poliisihallituksen on arvioitava tehtävän vaativuus Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen ja sen liitteenä olevan palkkausjärjestelmän käsikirjan mukaisesti, ja juuri näin on tehty myös valittajan tapauksessa.

Työnantaja päättää aina virkamiesten palkkauksesta Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 3 §:n mukaisesti. Työnantaja päättää tehtävistä ja niiden muutoksista sekä vahvistaa tehtäväkohtaisen ja henkilökohtaisen palkanosan. Virkamiehen esimies tekee edellä mainittuja seikkoja koskevat ehdotukset. Tehtävien vaativuuden arviointi perustuu virkamiehen tehtävänkuvaukseen (Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan 15.12.2010 tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen 2 §, jolla on muutettu Poliisihallituksen palkkausjärjestelmäsopimuksen palkkauksen määräytymismenettelyä koskevaa 3 §:ää (sopimusnumero 261051, 2020/2011/1640)).

Vaativuustasoa koskevaa työnantajapäätöstä edeltää tehtävän vaativuuden arviointi Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 10 §:ssä määritellyssä arviointi- ja seurantaryhmässä. Arviointi- ja seurantaryhmän tehtävänä on seurata ja varmistaa palkkausjärjestelmän toteuttamista, yhdenmukaista soveltamista ja muuta toimivuutta. Arviointi- ja seurantaryhmän tehtävänä on muun ohella käsitellä tehtävien vaativuusarvioinnit ja määritellä kantansa niihin sellaisissa tapauksissa, joissa ei jo ole aiemmin vahvistettu vastaavan tai kokonaisuutena samankaltaisen tehtävän vaativuusarviointia. Arviointi- ja seurantaryhmän kannalla on vaikutusta työnantajan harkinnassa vaativuustason valinnan osalta, mutta päätöstoimivalta on aina työnantajalla.

Valtion virkaehtosopimusasetuksen 7 §:n 2 momentin mukaan hallinnonalan neuvotteluviranomainen antaa tarvittaessa määräykset ja ohjeet tekemiensä tarkentavien virkaehtosopimusten sekä, valtion neuvotteluviranomaisen määräyksestä, omalta osaltaan taikka alaisensa hallinnon osalta muunkin virkaehtosopimuksen täytäntöönpanosta ja soveltamisesta. Edelleen valtion virkaehtosopimusasioiden pääsopimuksen 4 §:n mukaan valtion tai hallinnonalan neuvotteluviranomainen neuvottelee ennen virkaehtosopimusten täytäntöönpanoa ja soveltamista koskevien ohjeiden antamista asianomaisten henkilöstöjärjestöjen kanssa.

Valtiovarainministeriö on määrännyt Poliisihallituksen toimimaan sekä Poliisihallituksen että poliisitoimen neuvotteluviranomaisena. Poliisihallituksella on työnantajana tulkintaetuoikeus virkaehtosopimusten täytäntöönpanosta ja soveltamisesta. Poliisihallitus neuvotteluviranomaisena vastaa myös palkkausjärjestelmän soveltamisesta sekä soveltamisohjauksen antamisesta.

Viraston päälliköllä on päätösvalta kaikissa virastossa käsiteltävissä asioissa, ellei viraston päällikkö ole esimerkiksi työjärjestyksellä delegoinut päätösvaltaa muille viraston virkamiehille. Poliisihallituksen työjärjestyksessä ja sen liitteissä on määritelty yksiköiden työnjako ja päätösvalta eri asioiden kohdalla.

Poliisihallituksen työjärjestyksen liitteessä 2 määritellään Poliisihallituksen yksiköiden tehtävät. Hallintoyksikön tehtäväksi on säädetty muun muassa poliisin ja Poliisihallituksen työnantaja- ja neuvottelutoiminta ja henkilöstöpolitiikka. Hallintoyksikön henkilöstöasiat-vastuualueen tehtäväksi on vielä tarkennettu tarkentavien virkaehtosopimusten neuvotteleminen, tulkinta ja soveltaminen sekä palkkausjärjestelmien soveltaminen ja kehittäminen. Poliisihallituksen työjärjestyksen liitteessä 4 määritellään ratkaisuvalta erilaisissa asioissa. Lisäksi liitteessä määritellään ne virkamiehet, jotka toimivat työnantajavirkamiehinä virkaehtosopimuksia ja tarkentavia virkaehtosopimuksia neuvoteltaessa, tulkittaessa ja sovellettaessa. Liitteen mukaisesti hallintojohtaja tekee Poliisihallituksessa palkkausta koskevat päätökset. Työnantajavirkamiehinä muun muassa Poliisihallituksen palkkausjärjestelmää sovellettaessa toimivat poliisiylijohtaja, poliisijohtaja, hallintojohtaja, neuvottelupäällikkö ja työmarkkina-asiantuntijat.

JULKISTEN JA HYVINVOINTIALOJEN LIITTO JHL RY:N LAUSUNTO

Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry on todennut lausunnossaan, että Poliisihallitus on kuvannut Helsingin hallinto-oikeudelle 11.5.2023 antamassaan lausunnossaan POL-2023-32656 Poliisihallinnon palkkausjärjestelmän soveltamista. JHL:n mielestä palkkausjärjestelmän kuvaus on tehty oikein. Poliisihallituksen lausunnossa on myös kuvattu ne erot, joita palkkausjärjestelmäkäsikirjan mukaisesti on vaativuustasoilla 60.12 ja 60.13.

Poliisihallitus on todennut lausunnossaan, että ”arviointi ja seurantaryhmän jäsenet koostuvat työnantajan edustajista ja henkilöstöjärjestöjen nimeämistä jäsenistä. Seurantaryhmä esittää kantansa käsiteltäviin asioihin, mutta sillä ei ole päätösvaltaa. Seurantaryhmän kannalla on kuitenkin merkitystä työnantajan päätöksenteossa.”

Arviointi- ja seurantaryhmä on aiemmin 22.3.2022 päätynyt ratkaisuehdotukseen, jossa kyseessä oleva tehtävä on arvioitu tasoon 60.12. Oikaisuvaatimusta käsiteltäessä 16.1.2023 arviointi- ja seurantaryhmän ratkaisuehdotus on ollut 60.12 tai 60.13. Poliisihallitus on tehnyt päätöksen sijoittaa tehtävä vaativuustasolle 60.12. Tehtävänkuva ei ole muuttunut, joten JHL ei katso, että lausuntopyynnön yhteydessä toimitetun materiaalin perusteella olisi arvioitavissa Poliisihallituksen toimineen sopimuksen vastaisesti tehdessään päätöksen pitää tehtävän vaativuus ennallaan tasolla 60.12 huolimatta laajemmasta haarukasta, jota tehtävässä on nähty oikaisuvaatimusta käsiteltäessä.

JULKISALAN KOULUTETTUJEN NEUVOTTELUJÄRJESTÖ JUKO RY:N LAUSUNTO

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on katsonut lausunnossaan, että asiassa on toimittu palkkausjärjestelmäsopimuksen mukaisesti ja että A:n vaativuustasomuutos ja siitä tehty oikaisuvaatimus on asianmukaisesti käsitelty arviointi- ja seurantaryhmässä. Työnantaja on käsittelyn seurauksena voinut päätyä päätöksessään tasoon 60.12 tai 60.13.

JUKO on todennut, että vaativuustasojen erot ovat joskus hyvin pieniä, eikä tehtäville aina löydy valmiiksi vastaavia esimerkkejä palkkausjärjestelmästä. Näissä tapauksissa tulee arvioida tarkkaan se, kummalle tasolle tehtävä tulee sijoittaa niin, että vaativuustaso määräytyy nimenomaan kyseisen tehtävän sisällön ja sen vaativuuden mukaan, eikä esimerkiksi taloudellisin perustein.

TYÖTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO

Työtuomioistuin on varannut riidanalaisiin virkaehtosopimuksiin osallisille oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 39 §:n 2 momentin nojalla tilaisuuden tulla asiassa kuulluiksi. Sopimuksiin osallisista Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry (JUKO), Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:lle (JHL) sekä Poliisihallitus ovat toimittaneet asiassa lausuntonsa työtuomioistuimelle. Lausuntojen perusteella sopimuksiin osalliset eivät ole eri mieltä lausuntopyynnössä esitetyistä kysymyksistä, joten asiassa ei ole ollut tarvetta järjestää suullista käsittelyä. Työtuomioistuin toteaa, että sopimuksiin osallisten lausuntopyynnössä esitettyihin kysymyksiin antamissa vastauksissa ei ole tuotu esiin sitä, mikä on ollut sopimuksiin osallisten tarkoitus virkaehtosopimuksia solmittaessa. Työtuomioistuimen lausunnossa määräyksiä on siten tulkittu niiden sanamuodon perusteella.

Poliisihallituksen sekä JUKOn, JHL:n ja Ammattiliitto PRO ry:n välillä 26.3.2021 tehdyn virastoerän kohdentamista Poliisihallituksessa koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen liitteenä olevassa otteessa Poliisihallituksen palkkausjärjestelmän käsikirjasta (muutokset 1.5.2021 lukien) (jäljempänä palkkausjärjestelmäkäsikirja) on määräys 2.1 Poliisihallituksen ammatti- ja asiantuntijatehtävistä. Määräyksen kohdassa 60.12 on kuvattu erikoisasiantuntijatehtävien vaativampi tehtävä ja kohdassa 60.13 erikoisasiantuntijatehtävien erittäin vaativa tehtävä. Hallinto-oikeus on pyytänyt lausuntoa ensinnäkin siitä, mikä on keskeinen ero kuvausten 60.12 ja 60.13 välillä ja millaisia esimerkkejä erittäin vaativan ja laaja-alaisen (60.13) ja vaativan ja laaja-alaisen (60.12) asiantuntijatehtävän eroista voidaan antaa.

Palkkausjärjestelmäkäsikirjan vaativuustasojen 60.12 ja 60.13 keskeisistä eroista työtuomioistuin toteaa lausuntonaan seuraavaa.

Palkkausjärjestelmän vaativuustason 60.12 kuvauksen mukaan toimenkuva soveltuu virastoa tai koko hallintoa palvelevissa laaja-alaista teoreettista asiantuntemusta edellyttävissä tehtävissä toimiville. Vaativuustaso 60.13 taas soveltuu koko hallintoa tai poikkeuksellisen laajoissa virastoa palvelevissa teoreettista asiantuntemusta vaativissa tehtävissä toimiville. Työtuomioistuin toteaa, että kuvauksen sanamuodon perusteella voidaan päätellä, että jos tehtävä palvelee vain virastotasoa, tulee tehtävän olla poikkeuksellisen laaja, jotta se täyttää vaativuustason 60.13 kriteerin. Poliisihallitus on lausunnossaan todennut, että vaativuustason 60.13 tehtävässä korostuu itsenäinen vastuu koko poliisihallintoa koskevassa tehtävässä. Muut sopimuksiin osalliset eivät ole kiistäneet tätä sinänsä myös määräyksen sanamuodon kanssa sopusoinnussa olevaa tulkintaa, joten työtuomioistuimella ei ole perusteita arvioida asiaa toisin.

Vaativuustasoa 60.12 koskevan määräyksen mukaan toimenkuvaan liittyy kehittämistehtäviä ja ratkaisujen löytäminen edellyttää tutkimusta ja tiedon analysointia. Vaativuustasolla 60.13 toimenkuvaan liittyy tulosvastuu laajoista, vaativista selvityksistä, tutkimuksesta ja kehittämisestä. Ratkaisujen löytyminen edellyttää syvällistä tutkimusta ja tiedon analysointia. Poliisihallitus on lausunnossaan todennut, että tasolla 60.12 ratkaisujen löytämistä koskevan tutkimuksen ei edellytetä olevan niin syvällistä kuin vaativuustasolla 60.13. Edelleen Poliisihallitus on todennut, että vastuu kehittämistehtävistä on suppeampaa vaativuustasolla 60.12 kuin vaativuustasolla 60.13. Työtuomioistuin toteaa mainittujen Poliisihallituksen johtopäätösten olevan perusteltuja vaativuustasokuvausten sanamuotojen perusteella.

Vaativuustasoa 60.12 koskevan kuvauksen mukaan tehtävää hoitava henkilö toimii viraston tai hallinnon asiantuntijana/edustajana omalla sektorillaan kansallisessa yhteistyössä ja mahdollisesti myös kansainvälisessä yhteistyössä. Vaativuustason 60.13 kuvauksen mukaan tehtävää hoitava henkilö toimii viraston tai hallinnon asiantuntijana/edustaja omalla sektorillaan kansallisessa ja kansainvälisessä yhteistyössä. Poliisihallitus on lausunnossaan todennut tämän tarkoittavan sitä, että vaativuustason 60.13 tehtävään liittyy aina niin kansallista kuin kansainvälistäkin sidosryhmäyhteistyötä. Työtuomioistuin toteaa, että kuvauksen sanamuoto tukee tätä Poliisihallituksen esittämää seikkaa. Vaativuustason 60.12 tehtävässä voi siten olla kansainvälistä yhteistyötä ja vaativuustason 60.13 tehtävässä on kansainvälistä yhteistyötä.

Toiseksi hallinto-oikeus on pyytänyt lausuntoa siitä, voidaanko valittajan (A) ja hänen kollegansa (B) toimenkuvien sekä valittajan valituksessaan sekä vastaselityksessään ja toisaalta työnantajan selityksessään tehtävänkuvista esittämän perusteella sanoa, että työnantaja on arvioinut valittajan tehtävän vaativuuden palkkausjärjestelmän määräysten mukaisesti.

Poliisihallitus on todennut, että työnantaja on arvioinut valittajan tehtävän vaativuuden palkkausjärjestelmän määräysten mukaisesti. JHL on todennut, että koska tehtävänkuva ei ole muuttunut, JHL ei katso, että lausuntopyynnön yhteydessä toimitetun materiaalin perusteella olisi arvioitavissa Poliisihallituksen toimineen sopimuksen vastaisesti tehdessään päätöksen pitää tehtävän vaativuus ennallaan tasolla 60.12 huolimatta laajemmasta haarukasta (60.12–60.13), jota tehtävässä on nähty oikaisuvaatimusta käsiteltäessä. JUKO on puolestaan katsonut, että asiassa on toimittu palkkausjärjestelmäsopimuksen mukaisesti ja että A:n vaativuustasomuutos ja siitä tehty oikaisuvaatimus on asianmukaisesti käsitelty arviointi- ja seurantaryhmässä. Edelleen JUKOn lausuman mukaan työnantaja on käsittelyn seurauksena voinut päätyä päätöksessään tasoon 60.12 tai 60.13.

Työtuomioistuimella ei ole aihetta poiketa sopimuksiin osallisten yhdenmukaisesta kannasta. Näin ollen työtuomioistuin toteaa lausuntonaan hallinto-oikeuden esittämään toiseen kysymykseen, että asiassa vedottujen kuultaville lausuntopyynnön yhteydessä toimitettujen asiakirjojen (hallinto-oikeuden lausuntopyyntö 14.3.2024, hallinto-oikeuden lausuntopyynnön täydennys 23.4.2024, Poliisihallituksen hallintojohtajan päätös 25.1.2023, Poliisihallituksen hallintojohtajan päätös 22.2.2023, valitus 6.3.2023, A:n toimenkuva 1.11.2022, B:n toimenkuva, Poliisihallituksen lausunto 11.5.2023 ja A:n vastaselitys 25.5.2023) perusteella työnantaja on arvioinut A:n tehtävän vaativuuden palkkausjärjestelmän määräysten mukaisesti.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Ari Wirén puheenjohtajana sekä Riitta Kiiski, Tuomas Aarto, Mirja-Maija Tossavainen, Sanna Rantala ja Riikka Rapinoja jäseninä. Esittelijä on ollut Krista Kalske.

Lausunto on yksimielinen.