TT 2023:42

Kysymys työntekijöiden edustajan valitusoikeudesta oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta työneuvoston päätöksestä sekä aluehallintoviraston myöntämän poikkeusluvan lupaehdosta.

Asia

Valitus työneuvoston päätöksestä oikaisuvaatimusasiassa

Valittaja

Pääluottamusmies A

Päätös, josta valitetaan

Työneuvoston päätös 15.3.2023 dnro 3/2023 poikkeuksellista säännöllistä työaikaa koskevassa oikaisuvaatimusasiassa

ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY

Aluehallintoviraston päätös

Lounais-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 24.1.2023 antamallaan päätöksellä LSAVI/16327/2022 myöntänyt B:n hyvinvointialueelle luvan teettää eräällä sen alueeseen kuuluvalla pelastuslaitoksella poikkeuksellista säännöllistä työaikaa 1.2.2023 - 31.12.2024. Päätöksen säännöllistä työaikaa koskevan lupaehdon 1 c mukaan viikoittainen säännöllinen työaika määräytyy sovellettavan työ- ja virkaehtosopimuksen mukaan tai, jos tästä ei ole sovittu, työaikalain mukaan. Säännöllinen työaika voidaan nostaa enintään 42 tuntiin keskimäärin enintään 52 viikon ajanjakson aikana, jos niin paikallisesti sovitaan. Paikallisen sopimuksen voivat tehdä työnantaja ja työaikalain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettu työntekijöiden edustaja.

Työneuvoston päätös

Työneuvosto on 15.3.2023 antamallaan päätöksellä dnro 3/2023 hyväksynyt B:n hyvinvointialueen oikaisuvaatimuksen osittain ja kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lupaehdosta 1 c sen osan, jonka mukaan säännöllinen työaika voidaan nostaa enintään 42 tuntiin keskimäärin enintään 52 viikon ajanjakson aikana, jos niin paikallisesti sovitaan, ja että paikallisen sopimuksen voivat tehdä työnantaja ja työaikalain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettu työntekijöiden edustaja. Työneuvosto on palauttanut asian kumoamiltaan osin aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Työneuvosto on hylännyt oikaisuvaatimuksen siltä osin kuin siinä oli vaadittu muuttamaan lupaehtoa 1 c siten, että säännöllinen viikoittainen työaika oli keskimäärin enintään 42 tuntia enintään 52 viikon ajanjakson aikana.

Työneuvosto on perustellut päätöstään siten, että edellä mainittujen paikallista sopimista koskevien kohtien kumoaminen lupaehdosta 1 c johti siihen, että viikoittaisen säännöllisen työajan määrääminen jäi luvassa vaillinaiseksi. Työsuojeluviranomainen oli viimeaikaisessa lupakäytännössään käyttänyt vastaavaa lupaehtoa myös muissa hyvinvointialueille myöntämissään poikkeusluvissa. Jotta aluehallintovirasto voisi harkita lupaehtojen tarkoituksenmukaista kokonaisuutta, työneuvosto oli palauttanut asian kumoamiltaan osin aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

Työneuvosto on edelleen katsonut, että aluehallintovirasto oli voinut harkintansa mukaan myöntää luvan teettää keskimääräistä enintään 42 tunnin pituista viikoittaista työaikaa, mutta sillä ei ole ollut toimivaltaa asettaa luvan edellytykseksi paikallisen tai minkään muunkaan sopimuksen solmimista. Aluehallintovirasto oli lupaehdolla 1 c itse asiassa luonut uuden paikallisen sopimisen konstruktion, josta olisi joko säädettävä laissa tai sovittava työehtosopimuksessa. Tämän vuoksi asia oli palautettava aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

Työneuvosto on vielä katsonut, että lupaehdossa 1 c oleva viittaus työaikalain 36 §:n 2 momenttiin ei ollut riittävän selkeä tai tarkkarajainen. Se oli lisäksi harhaanjohtava, koska säännös koski yleissitovaan työehtosopimukseen perustuvan paikallisen sopimuksen solmijoita. Viittauksesta ei käynyt ilmi, miten työntekijäpuolen edustaja luvassa tarkoitetussa paikallisessa sopimisessa lopulta määräytyi.

Poikkeusluvassa oli kysymys työntekijöiden työsuojeluvaatimuksista poikkeamisesta. Lupaehtojen oli oltava tarkkarajaisia sekä sellaisia, että niiden noudattamista voitiin myös valvoa. Jos paikallinen sopiminen ei ollut mahdollista työhön sovellettavan työ- tai virkaehtosopimusmääräyksen perusteella, sitä ei voitu mahdollistaa myöskään poikkeusluvan ehdolla.

ASIAN KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Valitus

A on työntekijöiden edustajana vaatinut, että työneuvoston päätös kumottaisiin siltä osin kuin työneuvosto oli päätöksellään kumonnut lupaehdosta 1 c paikallista sopimista koskevat kohdat ja aluehallintoviraston päätös pysytettäisiin sellaisenaan voimassa.

Valituksen perustelujen mukaan aluehallintovirasto oli harkintansa perusteella voinut määrätä säännöllisen viikoittaisen työajan nostamisesta enintään 42 tuntiin, mikäli siitä sovitaan paikallisesti. Kysymys oli ollut ainoastaan mahdollisuudesta nostaa säännöllinen viikoittainen työaika enintään 42 tuntiin. Työsuojeluviranomainen oli tavoitellut lupaehdon 1 c paikallista sopimista koskevilla kohdilla työvuorosuunnitteluun ja työajan järjestelyihin liittyvää joustovaraa ilman, että kyse olisi ollut työntekijöiden palkka-alesta. Sopimismekanismilla oli ollut tarkoitus luoda joustoa työpaikkakohtaisesti. B:n hyvinvointialue työnantajana ja työntekijäjärjestöjen edustajat olivat tehneet 14.2.2023 ajaksi 1.2. - 31.3.2023 ja 20.3.2023 ajaksi 1.4.2023 - 31.12.2024 aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitetut paikalliset sopimukset. Paikallinen sopiminen oli ollut sovellettavan työ- ja virkaehtosopimuksen mukaista.

Työaikalain 39 §:n mukaan aluehallintoviranomainen voi määräämillään ehdoilla myöntää luvan poiketa säännöllistä työaikaa ja vuorokausilepoa koskevista säännöksistä. Työaikalaissa tai sen esitöissä ei ollut määritelty ehtojen sisältöä vaan lainkohta jätti viranomaiselle laajan harkintavallan. Lupaehto oli vastoin työneuvoston käsitystä työntekijöiden edustajan osalta selkeä ja tarkkarajainen ja se perustui työaikalain säännöksiin. Aluehallintovirasto ei ollut ylittänyt toimivaltaansa määrätessään viikoittaisen säännöllisen työajan nostamisen edellytykseksi paikallisen sopimuksen tekemisen.

Työneuvoston lausunto

Työneuvosto on työtuomioistuimelle valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä ei ollut muutettavaa antamansa päätöksen lopputulokseen. Työneuvosto on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota seuraaviin seikkoihin.

Työneuvostosta ja eräistä työsuojelun poikkeusluvista annetun lain 10, 11 ja 13 §:n säännökset ja työneuvoston aikaisempi ratkaisukäytäntö huomioon ottaen A:lla työntekijöiden edustajana ei ollut oikeutta valittaa työneuvoston päätöksestä. Tämän vuoksi valitus tuli jättää tutkimatta.

Pääasian osalta työneuvosto on katsonut, että valitus tuli hylätä työneuvoston päätöksestä ilmenevillä perusteilla. Työneuvosto oli päätynyt samaan lopputulokseen myös muissa työneuvostossa vireillä olleissa vastaavissa poikkeuslupa-asioissa.

Valittajan lausuma

A on työneuvoston lausunnon johdosta antamassaan lausumassa todennut, että työneuvoston kannanotto A:n valitusoikeuden puuttumisesta oli työneuvostosta ja eräistä työsuojelun poikkeusluvista annetun lain säännösten vastainen. A työntekijöiden edustajana puolusti valituksellaan työsuojeluviranomaisen lupaehdossa 1 c työntekijöiden suojaksi asettamaa minimitasoa työnantajan poikkeuslupaan oikaisuvaatimuksella hakemaa heikennystä vastaan. Mikäli A:lla ei katsottaisi oleva valitusoikeutta asiassa, lupaehdon 1 c lainmukaisuutta sen kumotuilta osin ei voitaisi saattaa lainkaan työtuomioistuimen tutkittavaksi.

Aluehallintoviraston lausunto

Aluehallintovirasto on siltä pyydetyssä lausunnossa perustellut lupaehdon 1 c paikallista sopimista koskevaa kohtaa muun muassa siten, että aluehallintoviraston myöntämissä poikkeusluvissa oli viimeisimmän ratkaisukäytännön mukaan sallittu työtuomioistuimenkin vahvistama 42 tunnin keskimääräinen viikkotyöaika myös ensihoidon osalta. Asiaa oli tarkasteltu työaikasuojelullisesta näkökulmasta. Samanaikaisesti poikkeuslupahakemusten liitteenä toimitetuissa työntekijöiden edustajien lausunnoissa oli alkanut näkyä työntekijöiden huoli siitä, että työnantaja tulkitsi poikkeuslupaa automaattisena oikeutena muuttaa säännöllistä viikkotyöaikaa 38,25 tunnista 42 tuntiin ilman, että tällä olisi ollut vaikutusta palkkaan tai muihin työsuhteen ehtoihin. Tämän johdosta lupaehtojen perusteluissa oli ryhdytty toteamaan, että lupaehdot eivät oikeuttaneet työehtojen yksipuoliseen muuttamiseen, vaan ne antoivat työnantajalle mahdollisuuden järjestää työ lupaehtoja vastaavalla tavalla.

Hyvinvointialueiden toimeenpanolain tultua voimaan aluehallintovirastossa oli havaittu, että toimeenpanossa ei ollut huomioitu poikkeuslupia. Tällöin oli tarjoutunut mahdollisuus harkita toimialan lupaehtoja yhtenä kokonaisuutena hakijoiden yhdenvertainen kohtelu huomioon ottaen. Aluehallintoviraston tiedossa oli ollut toisaalta työntekijöiden huoli pitenevän työajan kompensaatiosta ja toive pitkään jatkuneen työaikajärjestelyn jatkumisesta ja toisaalta työnantajan huoli rahoituksen ja osaavan työvoiman riittävyydestä.

Aluehallintoviranomaisen oli tehtävä ratkaisunsa työsuojelullisista lähtökohdista käsin. Liittotason ratkaisua asiassa ei ollut syntynyt. Aluehallintovirasto oli arvioinut, että paras tasapaino työaikasuojelun ja paikallisten erityispiirteiden huomioon ottamiseksi saavutettiin, kun asiasta neuvoteltiin paikallisesti, kuitenkin niin, että lupaehdossa asetettiin reunaehdot sille, missä määrin työaikaa voitiin nostaa työaikalain tasosta ja mitä viikkotyöaikaa noudatettiin, jos neuvottelutulokseen ei päästy. Lupaehto oli selkeä ja tarkkarajainen.

Poikkeuslupien ja niiden perusteella tehtyjen sopimisten valvonta kuului alueellisten työsuojeluviranomaisten tehtäviin. Paikallista sopimista koskeva ehto oli otettu poikkeusluvissa käyttöön vain hyvinvointialueilla, joissa neuvottelujärjestys oli tarkkaan säännelty.

B:n hyvinvointialueen lausuma

Työtuomioistuin on varannut B:n hyvinvointialueelle tilaisuuden antaa lausuntonsa A:n valituksen, työneuvoston sen johdosta antaman lausunnon, A:n lausuman ja aluehallintoviraston lausunnon johdosta. Hyvinvointialue on ilmoittanut, ettei se käytä sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys ensiksi siitä, onko luottamusmiehellä työntekijöiden edustajana tai omasta puolestaan valitusoikeus työneuvoston oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä, ja sen jälkeen siitä, onko aluehallintovirasto voinut asettaa lupaehdossa 1 c viikoittaisen säännöllisen työajan nostamisen edellytykseksi enintään 42 tuntiin keskimäärin enintään 52 viikon aikana paikallisen sopimuksen tekemisen. Asia ei ole muutoksenhaun kohteena siltä osin kuin työneuvosto on hylännyt en oikaisuvaatimuksen.

Luottamusmiehen valitusoikeus

Työneuvosto on työtuomioistuimelle A:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että A:lla ei ollut työntekijöiden edustajana valitusoikeutta asiassa ja että A:n valitus tuli jättää tutkimatta.

Työneuvostosta ja eräistä työsuojelun poikkeusluvista annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan ennen kuin aluehallintovirasto tekee työaikalain 39 §:ssä tarkoitetun poikkeuslupaa koskevan päätöksen, työnantajan on varattava asianomaiselle luottamusmiehelle tai luottamusvaltuutetulle mahdollisuus tulla kuulluksi asiassa. Ensiksi mainitun lain 11 §:n mukaan aluehallintoviraston poikkeuslupa-asiassa antamaan päätökseen voi vaatia kirjallisesti oikaisua työneuvostolta. Oikeus oikaisuvaatimuksen tekemiseen on poikkeusluvan hakijalla, niillä 10 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla työntekijöiden edustajilla tai työntekijöillä, joita on kuultu tai joita olisi pitänyt kuulla ennen aluehallintoviraston asiassa tekemää ratkaisua, ja sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun aluehallintoviraston päätös välittömästi vaikuttaa. Saman lain 13 §:n mukaan työneuvoston oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta työtuomioistuimelta. Valitukseen sovelletaan, mitä 11 §:ssä säädetään määräajasta ja oikeudesta tehdä oikaisuvaatimus.

Aluehallintoviraston poikkeuslupaa koskevasta päätöksestä käy ilmi, että työnantaja B:n hyvinvointialue on varannut muun muassa A:n edustamille ammattiliittoon kuuluville työntekijöille mahdollisuuden tulla kuulluksi poikkeuslupahakemuksen johdosta. A on työntekijöiden edustajana toimittanut työnantajalle poikkeuslupahakemusta osaksi vastustavan lausuman. A on toiminut ammattiliiton pääluottamusmiehenä.

Kun A:ta on kuultu ammattiliittoon kuuluvien työntekijöiden edustajana käsiteltäessä poikkeuslupahakemusta aluehallintovirastossa, A:lla on työneuvostosta ja eräistä työsuojelun poikkeusluvista annetun lain 13 §:n mukaan valitusoikeus asiassa. Näin ollen työtuomioistuin tutkii A:n valituksen.

Lupaehto

Työaikalain 39 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirasto voi määräämillään ehdoilla myöntää luvan muun muassa poiketa saman lain 5 §:n mukaista säännöllistä työaikaa ja 25 §:n mukaista vuorokausilepoa koskevista säännöksistä työssä, jota tehdään vain aika ajoin sen vuorokautisen työajan kuluessa, jona työntekijän on oltava valmiina työhön siten, että työntekijälle 25 §:n mukaisten korvaavien lepoaikojen toteutuminen välittömästi työvuoron päättymisen jälkeen turvataan. Saman pykälän 2 momentin mukaan jos aluehallintovirasto on myöntänyt työnantajalle 1 momentissa tarkoitetun luvan määräaikaisena eivätkä olosuhteet ole myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet, työnantaja ja 36 §:n 2 momentissa tarkoitettu työntekijöiden edustaja voivat sopia aluehallintoviraston myöntämän luvan tai vapautuksen jatkamisesta.

Työaikalain 36 §:n 2 momentin mukaan paikallisen sopimuksen saavat tehdä työehtosopimuksessa määrätyt osapuolet. Jos työehtosopimuksessa on paikallisen sopimuksen osapuoleksi määrätty luottamusmies, mutta tällaista ei ole valittu, sopimuksen saa henkilöstön puolesta tehdä työsopimuslain 13 luvun 3 §:ssä tarkoitettu luottamusvaltuutettu tai muu henkilöstön valtuuttama edustaja tai, jollei tällaista ole valittu, henkilöstö tai henkilöstöryhmä yhdessä.

Työaikalain 39 §:n 1 momentissa tarkoitettujen aluehallintoviraston määräämien ehtojen osalta laissa ei ole tarkemmin kuvattu sitä, millaisia nämä ehdot voisivat olla. Ainoa rajoitus koskee saman lain 25 §:n mukaisten korvaavien lepoaikojen turvaamista. Myöskään työaikalain esitöissä (HE 158/2018 vp) ei ole kuvattu sitä, millaisia aluehallintoviraston määräämät ehdot voisivat olla edellä mainittua korvaavien lepoaikojen turvaamista lukuun ottamatta.

Aluehallintoviraston on poikkeuslupaa myöntäessään tullut ottaa huomioon työntekijöiden työaikasuojelua koskevat seikat, kuten aluehallintoviraston työtuomioistuimelle toimittaman lausunnon mukaan on tapahtunutkin. Aluehallintovirasto on päätöksessään määrännyt viikoittaisen säännöllisen työajan työhön sovellettavan työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiseksi tai, jos tästä ei ole sovittu, työaikalain mukaiseksi. Lisäksi aluehallintovirasto on määrännyt mahdollisuudesta nostaa viikoittainen säännöllinen työaika enintään 42 tuntiin keskimäärin enintään 52 viikon ajanjakson aikana, jos niin paikallisesti sovitaan.

Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön työ- ja virkaehtosopimuksen 2022 - 2025 eli niin kutsutun SOTE-sopimuksen työaikaa koskevan III luvun 10 §:n mukaan kun viranhaltijan/työntekijän säännöllinen työaika on työaikalain 39 §:n nojalla järjestetty lain 5 §:n säännöksistä poikkeavasti, noudatetaan erityislupaan sisältyviä määräyksiä tai asianomaisen virka- tai työehtosopimuksen määräyksiä tämän luvun määräysten sijasta niiltä osin kuin erityisluvassa tai asianomaisessa virka- tai työehtosopimuksessa on nimenomaisesti mainittu. Muilta osin noudatetaan tämän luvun määräyksiä.

B:n hyvinvointialue työnantajana sekä Sosiaali- ja terveysalan neuvottelujärjestö Sote ry, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry ja Julkisen alan unioni JAU ry ovat tehneet ensin 14.2.2023 ajaksi 1.2. - 31.3.2023 ja sitten 20.3.2023 ajaksi 1.4.2023 - 31.12.2024 aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitetut paikalliset sopimukset. Paikallisista sopimuksista käy ilmi, että kunnalliset sopijapuolet olivat todenneet yhteisesti, että SOTE-sopimuksen työaikaluvun 10 §:n nojalla, kun työaikajärjestely perustui aluehallintoviraston poikkeuslupaan, paikallisesti voitiin sopia poikkeusluvan täytäntöönpanosta poikkeusluvassa todetulla tavalla. Tehtyjen paikallisten sopimusten tarkoituksena oli ollut sopia poikkeusluvan täytäntöönpanosta säännöllisen työajan osalta.

Edellä olevat seikat huomioon ottaen työtuomioistuin katsoo, että aluehallintoviraston päätös on lupaehdon 1 c osalta selkeä ja tarkkarajainen eikä sen soveltamisesta voi työtuomioistuimen käsityksen mukaan syntyä epäselvyyttä. Aluehallintovirasto ei ole lupaehdosta määrätessään ylittänyt harkintavaltaansa. Näillä perusteilla valitus on hyväksyttävä.

Päätöslauselma

Työneuvoston päätös kumotaan muutoksenhaun kohteena olevilta osin. Lounais-Suomen aluehallintoviraston päätös jää noudatettavaksi.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Pekka Pärnänen puheenjohtajana sekä Markku Saarikoski, Riitta Kiiski, Markus Äimälä ja Arto Helenius jäseninä. Pärnänen esitteli asian.

Päätös on yksimielinen.