TT 2023:34

Kysymys Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen varallaoloa koskevien määräysten tulkinnasta ja siitä, oliko virkamies tullut määrätä virkamatkallaan kanteessa tarkoitetussa tilanteessa sidottuun vai vapaamuotoiseen varallaoloon. (Ks. myös TT 2003:3.)

Asia

Työaika

Kantaja

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

Vastaaja

Valtiovarainministeriö

Kuultava

Rajavartiolaitoksen esikunta

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Vireille 14.3.2022

Suullinen valmistelu 27.10.2022

Pääkäsittely 27.3.2023

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Rajavartiolaitoksen esikunnan ja muiden ohella Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n välillä 9.4.2013 solmitussa Rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikoja koskevassa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa (Rajavartiolaitoksen työaikasopimus) on muun muassa seuraavat määräykset:

6.1. Vapaamuotoinen varallaolo

6.1.1. Vapaamuotoisella varallaololla tarkoitetaan järjestelyä, jonka aikana virkamiehen on oltava työaikansa ulkopuolella erikseen annetun käskyn mukaan puhelimella tai muulla viestimellä tavoitettavissa ja hänellä on velvollisuus saapua virkapaikalle tai erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle käskettäessä tai tilanteen niin vaatiessa viimeistään yhden tunnin kuluessa.

Soveltamisohje:

Virkamiestä ei määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, jos hän työmatkan pituuden vuoksi ei voi saapua asunnoltaan tunnin kuluessa virkapaikalle tai muulle erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle. Virkamies voidaan kuitenkin työn tarpeen konkretisoituessa määrätä suoraan saapumaan myös muulle kuin varallaolomääräyksessä yksilöidylle työn suorituspaikalle, jos työn aloittaminen näin nopeutuisi.

Vartioasemalla palvelevaa virkamiestä ei ilman erityistä syytä määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon viikkolevon tai vapaapäivän ja näihin liittyvien vapaa-aikojen ajaksi. Sotilaalliseen harjoitukseen osallistuvaa virkamiestä ei määrätä varallaoloon sotilaallisen harjoituksen ajaksi.

6.2. Sidottu varallaolo

6.2.1. Sidotulla varallaololla tarkoitetaan varallaoloa, jonka aikana virkamiehen on virka- tai työaikansa ulkopuolella käskyn mukaan oleskeltava muussa kuin itse valitsemassaan paikassa ja hänellä on velvollisuus saapua työpaikalle käskettäessä tai tilanteen niin vaatiessa viimeistään 30 minuutin kuluessa.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

ASIAN TAUSTA JA ERIMIELISYYS

Virkamies A:n virkapaikka on Vartiolentolaivueen Turun tukikohta ja hänen asuntonsa sijaitsee Kaarinassa. A oli komennettu virkapaikaltaan Turun tukikohdasta virkamatkalle Helsinki-Vantaan tukikohtaan. Hän oli mainitulla virkamatkalla 28.12.2020 kello 18 ja 1.1.2021 kello 21.30 välisen ajan. A majoitettiin Helsingissä tukikohdan majoitustilan yhden hengen huoneeseen.

A määrättiin virkamatkalla vapaamuotoiseen varallaoloon 28.12.2020 kello 21 ja 1.1.2021 kello 19 väliseksi ajaksi, jolloin hänellä oli velvollisuus saapua työn suorittamispaikalle yhden tunnin kuluessa. Rajavartiolaitoksen virkamiehillä ei ole oikeutta kieltäytyä varallaolosta, vaan varallaolo perustuu työnantajan velvoittavaan määräykseen.

Koko Helsinki-Vantaan tukikohdan päivystävä henkilöstö oli tuona aikana määrätty varallaoloon. Miehistöstä se osa, joka asui enintään tunnin matkan päässä Helsinki-Vantaan tukikohdasta, oli määrätty vapaamuotoiseen varallaoloon. Se osa miehistöstä, jota ei virkaehtosopimuksen mukaan voitu määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, oli varalla tukikohdassa sidotussa varallaolossa.

Erimielisyys vallitsee siitä, olisiko A tullut määrätä sidottuun varallaoloon.

Paikallisneuvottelut pidettiin JUKO ry:n ja Rajavartiolaitoksen esikunnan välillä 14.6.2021 ja neuvotteluja jatkettiin 12.11.2021. Neuvottelut päättyivät erimielisinä.

KANNE

Vaatimukset

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on vaatinut, että työtuomioistuin

1. vahvistaa, että A on ollut 28.12.2020 kello 21.00 ja 1.1.2021 kello 19.00 välisenä aikana Rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikoja koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 6.2.1 kohdan mukaisessa sidotussa varallaolossa

2. vahvistaa, että Rajavartiolaitoksen esikunta on menetellyt Rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikoja koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 6.1 kohdan vastaisesti määrätessään A:n vapaamuotoiseen varallaoloon edellä mainituksi ajaksi

3. velvoittaa Rajavartiolaitoksen esikunnan suorittamaan A:lle saamatta jäänyttä varallaolokorvausta 269,98 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 15.2.2021 lukien

4. tuomitsee valtiovarainministeriön hyvityssakkoon virkaehtosopimuksen tieten rikkomisesta ja

5. velvoittaa vastaajan korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut 14.320,40 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua työtuomioistuimen tuomion antamisesta lukien.

Perusteet

Virkaehtosopimuksen oikea tulkinta

A:ta ei olisi tullut määrätä Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen 6.1.1. kohdan mukaiseen vapaamuotoiseen varallaoloon. Kyseisen virkaehtosopimuksen määräyksen soveltamisohjeen mukaan virkamiestä ei määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, jos hän työmatkan pituuden vuoksi ei voi saapua asunnoltaan tunnin kuluessa virkapaikalle tai muulle erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle. A ei olisi voinut saapua asunnoltaan Kaarinasta tunnin kuluessa hänelle erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle Helsingin tukikohtaan.

Soveltamisohjeen määräyksellä tarkoitetaan virkamiehen omaa asuntoa. Tukikohdan majoitustilojen laadulla ja sillä, ovatko ne luonteeltaan yksityis- vai yhteiskäyttöön tarkoitettuja, ei ole oikeudellista merkitystä. Virkaehtosopimusta on tulkittava lähtökohtaisesti sen sanamuodon mukaisesti pitäen lähtökohtana sopimuksen yleiskielen mukaista merkityssisältöä, jollei osapuolten näytetä poikenneen siitä. Näyttötaakka on tässä tapauksessa vastaajalla.

Sopimuksen soveltamisohjeen sanamuodossa puhutaan nimenomaan asunnosta. Asunnolla tarkoitetaan yleisessä kielenkäytössä asuinhuoneistoa tai -huonetta sekä yhden perheen asuintaloa eli asumiseen tarkoitettua huonetta tai taloa. Asumisella tarkoitetaan puolestaan vakinaista tai pysyvää oleskelua jossakin. Tukikohdan majoitustilat eivät ole vakinaiseen asumiseen tai pysyvään oleskeluun tarkoitettuja tiloja, joten niitä ei voida pitää virkaehtosopimuksen tarkoittamana asuntona, vaan tilapäiseen oleskeluun eli majoittumiseen tarkoitettuina tiloina. Työtuomioistuimen ratkaisussa TT 2004:80 todetulla tavalla tilapäiseen majoittumiseen tarkoitettuja tiloja ei voida pitää yleiskielen tarkoittamana asuntona, joten tukikohdan majoitustilat eivät ole virkamiehen asunto olivatpa nämä tasoltaan ja laadultaan millaiset tahansa. Virkaehtosopimusneuvotteluissa ei ole erikseen käsitelty asunnon käsitettä, joten osapuolet eivät ole poikenneet sen yleiskielisestä merkityssisällöstä.

Vapaamuotoinen varallaolo on tarkoitettu niihin tilanteisiin, joissa virkamies voi niin halutessaan tosiasiallisesti viettää varallaoloajan omassa asunnossaan, kunhan voi saapua tunnissa virkapaikalle tai erikseen osoitetulle työn tekemispaikalle. Tästä syystä myöskään valtion matkustussäännön määräyksillä ei ole merkitystä riidan kohteena olevaa sopimusmääräystä tulkittaessa. Kyseiset määräykset koskevat nimenomaan virkamatkan aikaiselle majoitukselle eli tilapäiseen oleskeluun tarkoitetuille tiloille asetettuja vaatimuksia. Myös osapuolten tarkoitus on ollut se, että virkamies määrätään sidottuun varallaoloon, jollei tämä voi saapua omalta asunnoltaan virka- tai työn suorittamispaikalle tunnin kuluessa. Tämä johtuu siitä, ettei vapaamuotoinen varallaolo voisi näissä olosuhteissa käytännössä toteutua. Ratkaisussa TT 2003:3 todetulla tavalla osapuolet ovat olleet yksimielisiä siitä, ettei virkamiestä voida määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, kun hänen asuntonsa sijaitsee yli tunnin matkan päässä virkapaikalta.

Siinä tapauksessa, että asunnolla ylipäänsä katsottaisiin voitavan tarkoittaa muutakin kuin virkamiehen pysyvää oleskelua varten tarkoitettua asuntoa, Helsingin tukikohdan majoitustiloja ei voida pitää luonteeltaan ja olosuhteiltaan asuntoon rinnastettavina. A:lle oli osoitettu suljetulla, Rajavartiolaitoksen hallinnoimalla alueella sijaitsevasta Helsingin tukikohdan yhteiskäyttöön tarkoitetusta majoitustilasta ikkunaton 8 m² suuruinen yhden hengen majoitushuone, jossa ei ollut omaa käymälää eikä peseytymistilaa. Käymälä ja peseytymistila olivat yhteiskäytössä muiden majoittujien kanssa. Majoitushuonetta ei ollut tarkoitettu pysyvään oleskeluun, eikä kyse ollut A:n itse hankkimasta majoituksesta. Tukikohdan huoneet oli tarkoitettu muun muassa päivystävän helikopterimiehistön käyttöön. A ei maksanut eikä hänen olisi pitänytkään maksaa majoitushuoneen käytöstä korvausta työnantajalleen.

Tällainen yhteiskäyttöön tarkoitetussa majoitustilassa oleva majoitushuone ei ole verrattavissa asuntoon, vaan lähinnä yhteismajoitustilaan. Yhteismajoitus- tilassa majoittuvat virkamiehet tulee molempien osapuolten riidattoman käsityksen mukaan määrätä vapaamuotoisen varallaolon sijasta sidottuun varallaoloon. Rajavartiolaitoksen yhteiskäytössä olevista majoitustiloista toteutettu varallaolo on vakiintuneen käytännön mukaan katsottu sidotuksi varallaoloksi lentävän henkilöstön osalta vuodesta 1997 lukien, jolloin Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksessa ollut asuntopäivystys muuttui varallaolojärjestelmäksi.

Virkaehtosopimuksessa varallaolomuodon valintaa ei ole sidottu viranomaisen operatiiviseen tarpeeseen. Tässä tapauksessa varallaolomuodon valintaa ei myöskään ollut tosiasiallisesti sidottu operatiiviseen tarpeeseen, vaan siihen, oliko kysymys virkamiehestä, jonka varsinainen virkapaikka oli Helsingin tukikohdassa, vai virkamatkalla olevasta virkamiehestä. Asiassa on riidatonta, että ne virkamiehet, joiden varsinainen virkapaikka oli Helsingin tukikohdassa, ja joiden asunto sijaitsi yli tunnin matkan päässä, oli määrätty sidottuun varallaoloon, kun taas yli tunnin matkan päässä Helsingin tukikohdasta asuvat virkamatkalla olevat virkamiehet oli määrätty vapaamuotoiseen varallaoloon. Virkaehtosopimuksessa ei ole erillisiä virkamatkan aikaista varallaoloa koskevia määräyksiä. Niiden yli tunnin matkan päässä Helsingin tukikohdasta asuvien virkamiesten osalta, joiden varsinainen virkapaikka oli Helsinki, viranomainen ei pitänyt tukikohdan majoitustiloja näiden asuntona toisin kuin esimerkiksi A:n osalta. A oli siten eri asemassa kuin ne päivystysvuorossa olleet helikopterimiehistön jäsenet, jotka eivät myöskään voineet saapua työmatkan pituuden vuoksi virkapaikalleen tunnin kuluessa, mutta joiden varsinainen virkapaikka oli Helsingissä.

Sillä, onko A:n liikkumista ja oleskelua rajoitettu varallaolon aikana siten, että hänen olisi tullut oleskella tukikohdassa, ei ole asiassa merkitystä, koska hänet oli määrätty virkaehtosopimuksen määräysten vastaisesti vapaamuotoiseen varallaoloon, eikä hänellä tästä syystä ollut velvollisuutta oleskella tukikohdassa varallaolon aikana. Jos hänet olisi määrätty sidottuun varallaoloon, kuten virkaehtosopimuksen määräykset edellyttivät, hän olisi ollut velvollinen oleskelemaan tukikohdassa tai sen välittömässä läheisyydessä.

A ei ole voinut itse valita paikkaa, jossa hän oleskeli. Vapaamuotoiseen varallaoloon määräämiselle virkaehtosopimuksessa asetetut edellytykset eivät ole toteutuneet. Varallaolosta on aiheutunut A:lle sellaista sidonnaisuutta, josta olisi tullut suorittaa varallaolokorvausta sidottua varallaoloa koskevien määräysten mukaan.

SM:n / Rajavartiolaitoksen esikunnan henkilöstöosaston päätös 16.7.2008/157/17/2008 Frontexin koordinoimien operaatioiden palvelussuhteen ehdot Rajavartiolaitoksessa ei ole virkaehtosopimuksen osapuolten yhteisesti laatima asiakirja, vaan viranomaisen yksipuolinen määräys. Vastaajan Poseidon Sea -operaatiossa noudattama käytäntö ei ollut kantajan tiedossa ennen kuin se sai tiedon tässä asiassa annetusta vastauksesta, eikä se kuvasta osapuolten yhteisesti hyväksymää ja vakiintunutta virkaehtosopimuksen soveltamiskäytäntöä.

Frontex eli Euroopan raja- ja merivartiovirasto ei ole erimielisyyden kohteena olevan tarkentavan virkaehtosopimuksen osapuoli eikä tarkentavaa virkaehtosopimusta sovelleta Frontex-operaatioihin. Rajavartiolaitoksen virkamiehet hakeutuvat kyseisiin operaatioihin vapaaehtoisina ja sopivat pääsääntöisesti erikseen operaation aikaisista palvelussuhteen ehdoista. Tuolloin on mahdollista sopia myös siitä, että palvelussuhteen ehdot määräytyvät ainakin osittain Suomen virkaehtosopimusten mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että palvelussuhteeseen sovellettaisiin operaation aikana esimerkiksi Rajavartiolaitoksen tarkentavia virkaehtosopimuksia. Ne virkamiehet, jotka ovat olleet ulkomailla virkamatkalla, ja joihin on sovellettu muun muassa erimielisyyden kohteena olevaa virkaehtosopimusta, on määrätty virkamatkan aikana sidottuun varallaoloon.

Hyvityssakko virkaehtosopimuksen rikkomisesta

Vastaaja on rikkonut menettelyllään virkaehtosopimuksen määräyksiä tietensä. Vähintäänkin vastaajan olisi perustellusti pitänyt tietää rikkovansa virkaehtosopimuksen määräyksiä. Vastaaja on tuomittava hyvityssakkoon virkaehtosopimuslain (664/1970) 19 §:n nojalla.

Maksamatta jääneet korvaukset

A:lle on maksettu varallaoloajalta korvausta vapaamuotoista varallaoloa koskevien määräysten mukaan. Korvaus olisi tullut maksaa sidottua varalla- oloa koskevien määräysten mukaan. A:lle on näin ollen jäänyt maksa- matta varallaolokorvausta 269,98 euroa.

VASTAUS

Vaatimukset

Valtiovarainministeriö ja Rajavartiolaitoksen esikunta ovat vaatineet, että kanne hylätään ja Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry velvoitetaan korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut 5.544,45 eurolla korkoineen.

Perusteet

Virkaehtosopimuksen oikea tulkinta

A:n määrääminen virkamatkallaan vapaamuotoiseen varallaoloon on toteutettu Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen mukaisesti.

Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen 6.1. kohdan soveltamisohjeessa tarkoitettu tavoite siitä, että virkamiehellä on käytettävissään sellainen asunto, jossa hän voi viettää lepoaikansa ja saapua työn suorittamispaikalla vapaamuotoisesta varallaolosta 1 tunnin kuluessa, on A:n kanteessa tarkoitetulla virkamatkalla toteutunut työnantajan tarjotessa A:lle majoituksen virkamatkan ajaksi.

Erikseen määrätyn työn suorittamispaikan lisäyksellä mahdollistettiin aikanaan se, että virkamies voidaan tunnin etäisyyden estämättä määrätä myös muulle työn suorittamispaikalle kuin virkapaikalle. Tällöin viimeistään itse sopimusmääräys tuli koskemaan myös virkamatkoja, koska tuossa tilanteessa kysymys on aina virkamatkasta. Työpaikka oli ymmärretty virkapaikkana ja siksi tarvittiin lisäyksenä muu työn suorittamispaikka. Tällöin taustalla oli tunnin aikaraja ja tarkoitus varmistaa se, ettei kukaan väitä, ettei virkamies voisi olla vapaamuotoisessa varallaolossa vain asunnon ja virkapaikan etäisyyden vuoksi, jos työ kuitenkin on tarkoitus tehdä alle tunnin matkan päässä asunnolta. Kyseisissä neuvotteluissa ei käsitelty asunnon käsitettä eikä myöskään sovittu mitään siitä, miten tuota etäisyyttä tarkastellaan virkamatkoilla, joissa asunto on jokin muu kuin se, josta kuljetaan virkapaikalle. Työnantajan käsityksen mukaan käsite ei ole edellyttänyt täsmentämistä, koska sitä ei ole (soveltamiskäytännössäkään) nimenomaisesti rajattu vain virkamiehen vakinaiseen asuntoon.

Muun työn suorittamispaikan lisääminen sopimusmääräykseen vahvisti sitä, että asunnolla ei tarkoiteta vain virkamiehen vakinaista asuntoa, vaan ylipäätään paikkaa missä virkamies asuu, kun hänet varallaoloon määrätään ja mikä on tuon asunnon suhde työn suorittamispaikkaan. Myös virkamatkoilla sovelletaan sopimuksen kohdan 6.1.1. määräystä ja sen soveltamisohjetta sekä niihin sisältyviä käsitteitä. Sopimuksen 6.1.1. kohdan määräystä ja sen soveltamisohjetta ei ole alun perin eikä viimeisimmän muutoksenkaan yhteydessä kirjoitettu nyt erimielisyyden kohteena olevan kaltaisia virkamatkoja ajatellen, joissa päivystysmiehistö on komennettuna virkamatkalle toiseen tukikohtaan, jossa työnantaja tarjoaa heille asunnon virkamatkan ajaksi. Neuvotteluissa esillä ovat olleet tilanteet, joissa ei olla lainkaan virkamatkalla ja sittemmin myös tilanteet, joissa virkamatka alkaa tavanomaiselta asunnolta. Asunnon käsite on laaja ja sitä tulee vastaajan käsityksen mukaan tulkita eri tilanteissa niille luonteenomaisella tavalla.

A on voinut oleskella vapaamuotoisessa varallaolossa itse valitsemassaan paikassa, josta hän olisi ehtinyt yhden tunnin kuluessa työn suorittamispaikalle. Hänen ei ole edellytetty oleskelevan muussa kuin itse valitsemassaan paikassa, kuten sidotussa varallaolossa edellytetään. Häntä ei siten ole työjohdollisin toimenpitein sidottu virkamatkansa vapaa-aikana Helsinki-Vantaan tukikohtaan. A:n ollessa vapaamuotoisessa varallaolossa hänen oleskeluaan ja liikkumistaan ei ole rajoitettu siten kuin virkaehtosopimuksessa on määrätty sidotusta varallaolosta. Kokonaisuutena katsoen A:n varallaolosta virkamatkalla ei ole aiheutunut hänelle sellaista ylimääräistä sidonnaisuutta, josta olisi perusteltua suorittaa vapaamuotoisen varallaolon korvausta suurempaa korvausta. Varallaolo on toteutunut virkamatkalla ja työviikolla aikoina, joita A ei muutenkaan olisi voinut viettää perheensä parissa Kaarinan asunnollaan.

A:lle virkamatkan ajaksi määrätty majoitus on ollut virkaehtosopimuksessa tarkoitettu asunto, koska jokaiselle päivystysmiehistöön kuuluvalle oli Rajavartiolaitoksen Helsinki-Vantaan tukikohdassa varattu heidän omassa hallinnassaan ollut oma yhden henkilön huone (ks. myös TT 2003:3). Asunto-käsite on yleiskielinen, eikä sitä ole virkaehtosopimuksessa millään tavalla rajattu siihen asuntoon, jonka virkamies on itse valinnut tai jossa virkamiehen perhe asuu taikka joka on virkamiehen vakinainen asunto. Rajavartiolaitoksen Helsinki-Vantaan lentotukikohdassa on seitsemän kappaletta yhden hengen huoneita, jotka tarjoavat lepotilan työvuorojen välillä tai majoituksen virkamatkan ajaksi. Huoneiden pinta-ala on 8 m². Kyse ei ole yhteismajoitustilasta. Vain WC-, sauna- ja suihkutilat sekä keittiö ovat yhteiskäytössä olevissa tiloissa. Valtiovarainministeriön ja Rajavartiolaitoksen käsityksen mukaan kyseiset yhden hengen huoneet täyttävät myös valtion matkustussäännön 15 §:n soveltamisohjeen 4 momentin kohtuullisen majoituksen edellytykset virkamatkalla. Määräyksen mukaan milloin virasto järjestää majoituksen, sitä on käytettävä, mikäli se täyttää kohtuulliset vaatimukset eli yöpymispaikan, jossa virkamiehellä tai työntekijällä on lämmön ja valaistuksen lisäksi asianmukainen makuusija vuodevaatteineen sekä peseytymismahdollisuus ja käymälä. Tukikohdan yhteydessä sijaitsevan majoitustilan yksityishuone täyttää ne vaatimukset, jossa oleskeltaessa virkamies voidaan virkamatkalla määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon. Yhteismajoitustilat eivät näitä edellytyksiä täytä.

Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksessa ei edellytetä, että virkamies yöpyisi itse hankkimassaan majoituksessa. Valtion matkustussäännön 15 §:n 3 momentin mukaan milloin virasto järjestää majoituksen, sitä on käytettävä, mikäli se täyttää kohtuulliset vaatimukset. Mikäli virkamies tai työntekijä ei käytä viraston tarjoamaa majoitusta, korvausta maksetaan vain se määrä, minkä virasto olisi maksanut majoituksesta järjestämässään majoituspaikassa. A:lla olisi ollut oikeus valita itse oma majoituksensa virkamatkan ajalle enintään tunnin matkan päässä Helsinki-Vantaan tukikohdasta, koska hänet oli määrätty vain vapaamuotoiseen varallaoloon. Joka tapauksessa A olisi siis niin halutessaan voinut viettää vapaa-aikansa enintään tunnin matkan päässä Helsinki-Vantaan tukikohdasta ja vaihtoehtoisesti yöpyä itse valitsemassaan paikassa, koska häntä ei ollut määrätty sidottuun varallaoloon. Rajavartiolaitoksen A:lle Helsinki-Vantaan tukikohdasta tarjoama yhden hengen huone on ollut myös sijainniltaan tarkoituksenmukainen, koska siitä on ehtinyt kaikkina vuorokauden aikoina työskentelypaikalle vapaamuotoisen varallaolon edellyttämän yhden tunnin kuluessa.

Varallaolo on virkamiehen vapaa-aikaa rajoittava työnantajan yksipuolinen määräys, jota käytetään vain operatiivisen tarpeen edellyttämällä vähimmän haitan mukaisella tavalla. Varallaolon laji määrätään virkamatkalla puhtaasti operatiivisin perustein eli sen mukaan tarvitaanko virkamies varalla ollessa toimintavalmiuteen 30 minuutin vai 1 tunnin sisällä. Virkamiehen määrääminen sidottuun varallaoloon sellaisissa tilanteissa, joissa myös vapaamuotoinen varallaolo on virkaehtosopimuksen mukaan sallittu, perustuu vain välttämättömään operatiiviseen tarpeeseen. Mikäli toiminta edellyttää sidotun varallaolon mukaista valmiutta, tulee siihen määrätä nekin, joiden osalta vapaamuotoinen varallaolo muutoin olisi työaikasopimuksen mukaan mahdollista. Työnantajalla ei ole perustetta virkamiehen sidonnaisuutta lisäävän sidotun varallaolon käyttämiseen esimerkiksi sillä perusteella, että samoissa olosuhteissa on sidotussa varallaolossa virkamiehiä, joita työnantaja ei virkaehtosopimuksen mukaan saa määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon.

Vakiintuneena yhteisesti hyväksyttynä soveltamiskäytäntönä on vähintään vuodesta 2008 alkaen ollut, että virkamatkalla oleva virkamies voidaan määrätä varallaoloon. Tästä voidaan esimerkkinä mainita SM:n päätös 16.7.2008/157/17/2008 Frontexin koordinoimien operaatioiden palvelussuhteen ehdot Rajavartiolaitoksessa. Asiakirjassa todetaan, että ”Frontexin koordinoimat operaatiot eivät lähtökohtaisesti edellytä sidottua tai vapaamuotoista varallaoloa. Mikäli operaatio kuitenkin edellyttää myös varallaolovaatimuksia, päätöksen varallaolosta tekee raja- ja meriosasto saatuaan asiasta esityksen operaatioon osallistuvan suomalaisen joukon vanhimmalta sekä kuultuaan tarvittaessa operaation järjestäjien ja Frontexin edustajia.” Jos Rajavartiolaitos ei voisi määrätä virkamiehiä virkamatkojen aikana valmiuden säätelyn mukaisesti joko sidottuun tai vapaamuotoiseen varallaoloon, joutuisivat pitkillä komennuksilla esimerkiksi Frontex-operaatioissa työskentelevät virkamiehet kohtuuttomaan työsidonnaisuuteen, jos sidottu varallaolo olisi virkamatkan aikana ainoa vaihtoehto, vaikka valmiuden säätelyn kannalta olisi riittävää olla vapaamuotoisessa varallaolossa. On työntekijöiden etu, että sidottua varallaoloa käytetään vain silloin kun se on operatiivisen tarpeen kannalta välttämätöntä.

Frontex-komennukset eivät kanteessa esitetyin tavoin välttämättä perustu vapaaehtoisuuteen, vaan niille voidaan myös määrätä Rajavartiolaitoksen virkamiehiä. Frontex-operaatioiden palvelussuhteen ehdoista ei sovita. Frontex-komennuksilla noudatetaan virkaehtosopimuksia samoin kuin muillakin virkamatkoilla aina. Frontexin lisäehtoja sovelletaan Frontex-operaatioissa, mutta ne ovat osin toissijaisia.

Käytännön esimerkki vapaamuotoisesta varallaolosta virkamatkalla on Poseidon Sea –operaatio Välimerellä vuonna 2015, jolloin muun muassa kansalliset yhteysupseerit olivat vapaamuotoisessa varallaolossa ja yöpyivät enintään yhden tunnin matkan päässä työskentelypaikkana toimineesta esikunnasta sijainneessa hotellissa.

Komennuksella ollaan virkamatkalla virkatehtävien suorittamiseksi ja silloin virkamies voidaan määrätä operatiivisen tarpeen perusteella sidottuun varallaoloon tai vapaamuotoiseen varallaoloon. Rajavartiolaitoksella on riskinarviointiin pohjautuva valmiuden säätely, joka määrittelee varallaolon tarpeen ja muodon. Virkamatkan ajaksi työnantaja järjestää majoituksen, josta varallaolon aikainen saapumisvelvoite määritetään. Vakiintuneena soveltamiskäytäntönä on ollut, että sekä kotimaan että ulkomaan virkamatkalla virkamies voidaan määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon. Rajavartiolaitoksessa edustettuina olevat henkilöstöjärjestöt eivät ole aiemmin riitauttaneet tulkintaa, jonka mukaan vapaamuotoiseen varallaoloon määräämistä on pidetty mahdollisena myös virkamatkalla.

Rajavartiolaitos on menetellyt vapaamuotoista varallaoloa koskevan virkaehtosopimuksen tulkinnan osalta tässä tapauksessa samalla tavalla yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti niin A:n kuin muidenkin virkamatkoilla olleiden virkamiesten osalta vastaavissa tapauksissa. A:ta ei ole myöskään asetettu eri asemaan niihin Helsinkiin sijoitettuihin virkamiehiin nähden, jotka on virkaehtosopimuksen 6.1. kohdan soveltamisohjeen vuoksi tullut samaan aikaan määrätä sidottuun varallaoloon yli yhden tunnin työmatkan vuoksi.

Samalla kuuden viikon jaksolla oli myös neljä muuta ohjaajaa Turun tukikohdan helikopteriryhmästä komennettu virkamatkalle Helsingin tukikohtaan ja määrätty Helsingissä virkamatkan aikana vastaavaan vapaamuotoiseen varallaoloon kuin A. Vastaavasti Helsinkiin sijoitettuja virkamiehiä on tarvittaessa komennettu virkamatkalle Turun tukikohtaan ja heidät on siellä määrätty vapaamuotoiseen varallaoloon virkamatkalla. A:ta on siten kohdeltu varallaolon suhteen täysin yhdenvertaisesti muiden Helsinkiin tai Turkuun virkamatkalle komennettujen virkamiesten kanssa.

Hyvityssakkovaatimuksesta

Valtionvarainministeriö ja Rajavartiolaitos kiistävät miltään osin rikkoneensa virkaehtosopimusta. Jos kuitenkin työtuomioistuin katsoisi virkaehtosopimusta rikotun, asiassa ei ole ainakaan tieten rikottu virkaehtosopimusta virkaehtosopimuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ottaen huomioon myös työtuomioistuimen aiempi ratkaisukäytäntö asiassa (TT 2003:3). Rajavartiolaitoksen virkamiesten työajoista tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen 6 §:ssä tai sen soveltamisohjeissa ei ole tarkempia määräyksiä varallaolosta virkamatkalla, joten 6 §:n soveltamiskäytäntö Rajavartiolaitoksessa on virkamatkojen osalta perustunut vakiintuneeseen käytäntöön, jota henkilöstöjärjestöt eivät ole aiemmin kyseenlaistaneet. Ottaen huomioon kaikki esille tulleet asianhaarat, kuten kantajalle aiheutuneen vahingon vähäisyys sekä vakiintunut päivystyskäytäntö Vartiolentolaivueessa ja ulkomaan virkamatkoilla, valtiovarainministeriö ja Rajavartiolaitos katsovat, että hyvityssakkoa ei tule tuomita tai se tulisi jättää erityisestä syystä tuomitsematta.

TODISTELU

Kantajan kirjalliset todisteet

Kuvia Helsingin tukikohdan yhteiskäyttöön tarkoitetusta majoitustilasta
Rajavartiolaitoksen esikunnan käsky 13.3.2015 (osittain salainen)
Rajavartiolaitoksen esikunnan käsky 11.8.2015 (osittain salainen)
Rajavartiolaitoksen esikunnan käsky 20.02.2019 (osittain salainen)
Työn suunnittelu, työajankäyttö ja matkustaminen Vartiolentolaivueessa 4.3.2015

Vastaajan ja kuultavan kirjalliset todisteet

1. Rajavartiolaitoksen esikunnan henkilöstöosaston päätös 16.7.2008/1570/17/2008 Frontexin koordinoimien operaatioiden palvelussuhteen ehdot Rajavartiolaitoksessa
2. Ote toteutuneesta työvuorosuunnitelmasta jaksolta 28.12.20207.2.2021
3. Rajavartiolaitoksen esikunnan käsky 3.2.2020 (osittain salainen)
4. Rajavartiolaitoksen esikunnan käsky 29.1.2021 (osittain salainen)
5. Rajavartiolaitoksen esikunnan käsky 30.8.2021 (osittain salainen)
6. G:n vapaamuotoiset varallaolot kansallisena yhteysupseerina (NO) Ateenassa 13.28.10.2015
7. Esimerkki yhteismajoitustiloista

Kantajan henkilötodistelu

Yliluutnantti B, Vartiolentolaivueen lentäjä
Kapteeni C, pääluottamusmies
D, Päällystöliiton entinen puheenjohtaja

Vastaajan ja kuultavan henkilötodistelu

1. Everstiluutnantti E, palvelussuhdeyksikön päällikkö
2. Majuri F, toimistopäällikkö

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

A:n virkapaikka on Vartiolentolaivueen Turun tukikohta ja hänen asuntonsa sijaitsee Kaarinassa. A on asian taustassa kuvatuin tavoin komennettu virkamatkalle virkapaikaltaan Helsinki-Vantaan tukikohtaan ja määrätty sen aikana vapaamuotoiseen varallaoloon. A on majoitettu Helsingissä tukikohdan majoitustilan yhden hengen huoneeseen. Riitakysymys koskee sitä, olisiko A tullut määrätä sidottuun varallaoloon.

Henkilötodistelu

Asiassa on kuultu kantajan nimeäminä todistajina Päällystöliiton entistä puheenjohtajaa D:tä, pääluottamusmies C:tä ja Vartiolentolaivueen lentäjää B:tä. Vastaajan ja kuultavan nimeäminä todistajina on kuultu palvelussuhdeyksikön päällikköä E:tä ja toimistopäällikkö F:ää.

D on kertonut toimineensa Rajavartiolaitoksen palveluksessa vuosina 1981–2005, jonka jälkeen hän oli siirtynyt Puolustusvoimien Pääesikuntaan jääden eläkkeelle vuonna 2012. Rajavartiolaitoksen palveluksessa ollessaan D oli toiminut Päällystöliiton varapuheenjohtajana vuosina 19952005 vastaten liiton puolesta Rajavartiolaitoksen neuvottelutoiminnasta, ja vuodesta 2005 lukien koko liiton toiminnasta puheenjohtajana. D oli ollut neuvottelemassa työaikasopimusta vuonna 1997, jolloin sopimusta oli uudistettu ja riidanalainen määräys oli otettu sopimukseen. Aiemmin sopimuksessa oli käytetty käsitettä asuntopäivystys pykälässä, jossa oli käsitelty siitä maksettavista korvauksista. Vuonna 1997 Rajavartiolaitoksella oli ollut tarve nopeamman lähtövalmiuden varallaololle, ja siksi erilliseksi pykäläksi oli kirjattu puolen tunnin lähtövalmiuden sisältämä varallaolo.

Asunnon käsite oli D:n mukaan ollut aina yksiselitteisesti sama, ja sillä oli tarkoitettu virkamiehen omaa asuntoa, joka oli hänen itsensä hankkima ja kustantama. Asiasta ei ollut D:n virkauran aikana ollut erimielisyyttä. Tätä oli tarkoitettu asunnolla myös ennen vuotta 1997 sopimukseen tullutta muutosta eikä määräyksen sisältö tai tarkoitus ollut uuteen järjestelmään siirryttäessä muuttunut. Asunnon käsitteen tarkoituksen muutoksesta ei ollut käyty mitään keskustelua. Kaikilla oli ollut sama käsitys asunnon käsitteestä. Eri sopimuksissa asunnon käsite oli ymmärretty samalla tavalla siten että kyse oli virkamiehen omasta kodista. Tukikohdan majoitustiloja ei voitu D:n mukaan pitää asuntona. Vuonna 1997 soveltamisohjeeseen oli lisätty maininta ”muulle erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle” saapumisesta, koska aiemmin asuntopäivystys oli kohdentunut aina virkapaikkaan, ja toiminnassa tapahtuneet muutokset olivat edellyttäneet sitä, että asuntopäivystys saattoi kohdistua myös muualle. Esimerkiksi eri vartioasemilta koulutetuista virkamiehistä koostunut valmiusjoukkue saattoi kokoontua alueen johtopaikalle vartioaseman sijaan.

C on kertonut toimineensa vuodesta 2014 lukien Rajavartiolaitoksen esikunnassa tietotekniikkayksikön järjestelmäpäällikkönä. Hän oli toiminut myös pääluottamusmiehenä. Riidanalainen määräys oli otettu työaikasopimukseen nykymuotoisena ensimmäisen kerran vuonna 1997, kun aiemmasta asuntopäivystyksestä luovuttiin ja sen sijaan tulivat vapaamuotoinen ja sidottu varallaolo. Asunnolla tarkoitettiin työaikasopimuksessa virkamiehen kotia tai muuta tämän itse pysyväisluontoista asumista varten hankkimaansa paikkaa. Asunnon käsitettä käytettiin samalla tavoin myös muualla työaikasopimuksessa. Vanhassa järjestelmässä asunnon käsitteellä oli tarkoitettu samaa asiaa eikä käsite ollut järjestelmää vuonna 1997 uudistettaessa muuttunut. Myös yleisessä valtion virkaehtosopimuksessa oli käytetty asunto-termiä useita kymmeniä kertoja C:n käsityksen mukaan tässä samassa tarkoituksessa.

Rajavartiolaitoksessa riidanalaista määräystä oli C:n mukaan sovellettu siten, että virkamies oli määrätty sidottuun varallaoloon, jos hän oli ollut yli tunnin matkan päässä asunnostaan. Määräystä oli sovellettu vastaavasti virkamatkalla ollessa. Jos virkamatkalla virkamies oli majoittunut tukikohdassa yli tunnin matkan päästä kotoaan, häntä ei ollut määrätty vapaamuotoiseen varallaoloon vaan aina sidottuun varallaoloon. C:n tiedossa ei ole ollut käsillä olevan tapauksen lisäksi muita sellaisia tapauksia, joissa olisi vastaavalla tavalla virkamatkalla ollessa käytetty vapaamuotoista varallaoloa.

Työnantaja määritti kulloisenkin operatiivisen tarpeen ja lähtövalmiuden. Varallaolokorvauksissa oli kuitenkin noudatettava työaikasopimusta. Käsillä olevassa tapauksessa helikopterimiehistöstä osa oli määrätty sidottuun ja osa vapaamuotoiseen varallaoloon riippuen siitä, oliko henkilö ollut virkamatkalla vai virkapaikalla. Miehistön vasteaika oli kuitenkin käytännössä ollut yksi tunti. Virkamiehet, joiden virkapaikka oli ollut Helsingissä, mutta jotka olivat asuneet siitä yli tunnin matkan päässä, oli määrätty sidottuun varallaoloon kuten esimerkiksi eräs virkamies, joka oli asunut Tampereella ja jonka virkapaikka oli ollut Helsingissä. Virkamies oli varalla ollessaan majoittunut Helsingin tukikohdan 8 m²:n lepohuoneessa. Tukikohdan majoitustiloja ei kuitenkaan ollut väitetty hänen asunnokseen eikä hänen osaltaan väitettä siitä, että kyseessä olisi tullut olla vapaamuotoinen varallaolo, ollut esitetty. Tilanteessa varallaolon määräytyminen oli siten käytännössä riippunut siitä, oliko henkilön virkapaikka sijainnut Helsingissä vai Turussa. Tukikohdan majoitustiloja ei voitu C:n mukaan pitää virkamiehen asuntona vaan yhteismajoituksena yhteiskäyttötiloineen (K1).

Asiassa esitettyjen Frontex-operaatioiden käskyjen mukaan työvuorojen välissä oltiin sidotussa varallaolossa eikä käskyissä ollut mainintaa vapaamuotoisesta varallaolosta. Se, millaista käytäntöä esimerkiksi Poseidon Sea -operaatiossa oli noudatettu, ei ollut C:n tiedossa ennen käsillä olevaa asiaa eikä operaatiossa noudatettu käytäntö kuvannut yhteisesti hyväksyttyä soveltamiskäytäntöä. Frontex-operaatioissa oltiin normaalin työaikalaskennan piirissä ja varallaolojen osalta noudatettiin Rajavartiolaitoksen työaikasopimusta.

Myöskään Rajavartiolaitoksen esikunnan tekemä työnantajapäätös (V1) ei ilmentänyt työaikasopimuksen yhteisesti hyväksyttyä soveltamiskäytäntöä tai tulkintaa. Jos virkamies hankki ja kustansi operaation aikana itselleen operaatioalueelta asunnon, hänet voitiin määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, jos asunnolta ehti työn suorittamispaikalle korkeintaan tunnissa. Vasta nyt käsillä olevan riidan yhteydessä työnantaja oli tuonut esiin, että eräs virkamies oli ollut Ateenassa virkamatkalla yhteysupseerina ollessaan määrätty vapaamuotoiseen varallaoloon vuonna 2015 (V6). Tällaista tulkintaa tai soveltamiskäytäntöä ei ollut yhteisesti hyväksytty.

Työnantaja oli muuttanut linjaustaan erimielisyysmenettelyn käynnistämisen jälkeen Rajavartiolaitoksen esikunnan käskystä 30.8.2021 (V5) ilmenevin tavoin. Linjaus oli tullut palkansaajapuolen tietoon joulukuussa 2020 pidetyssä kehittämisryhmän kokouksessa, jossa edustettuina olivat olleet työnantajan edustajat ja henkilöstöjärjestöjen pääluottamusmiehet. Asiaa oli käsitelty kehittämisryhmän kokouksissa elo- ja syyskuussa 2021. Työnantaja oli tuolloin esittänyt, että varallaoloa koskevaa kirjausta muutettaisiin virkamatkojen osalta niin, että saapumisvelvoite katsottaisiin virkamatkan ajalle virkamiehelle osoitetusta majoituksesta eikä tämän asunnosta. Työnantaja oli tällä tavoin halunnut muuttaa sopimusta oman muuttuneen tulkintansa mukaiseksi. Henkilöstöjärjestöt eivät olleet suostuneet tähän, koska kyse olisi ollut palvelussuhteen ehtojen merkittävästä heikennyksestä.

B on kertonut toimivansa Rajavartiolaitoksen palveluksessa Vartiolentolaivueessa ilma-aluksen päällikkönä varsinaisena virkapaikkanaan Turun tukikohta. B oli työskennellyt Rajavartiolaitoksella vuodesta 2010 lukien ja osana päivystysmiehistöä meripelastushelikopterissa vuodesta 2012 lukien. Kanteessa tarkoitettu A työskenteli vastaavissa tehtävissä. Heidän työtehtäviinsä kuului varallaoloa, joka Vartiolentolaivueessa oli toteutettu operatiivisen tarpeen mukaan joko sidottuna tai vapaamuotoisena. Kesäaikaan varallaolo oli monesti sidottua ja talviaikaan vapaamuotoista kuitenkin niin, että henkilöt, jotka asuivat virkapaikasta yli tunnin matkan päässä, oli määrätty sidottuun varallaoloon. Vastaava toimintamalli oli ollut käytössä vuosina 2013–2015 käydyistä paikallisneuvotteluista lukien, jolloin toimintamallista oli saatu työnantajan kanssa yhteinen näkemys.

Työvuoroluetteloissa oli aina merkintä siitä, kummasta varallaolomuodosta oli kyse. Niistä ilmeni, että esimerkiksi vuonna 2013, jolloin B:n virkapaikka oli ollut Rovaniemi ja hän oli ollut virkamatkalla Helsingissä, hänet oli määrätty sidottuun varallaoloon, vaikka muu miehistö olisi ollut operatiivisen tarpeen perusteella vapaamuotoisessa varallaolossa. Vastaavasti oli toimittu vuoteen 2019 saakka aina kaikkien virkamiesten osalta. Työnantaja oli vuonna 2019 tehnyt uuden linjauksen, ja virkamatkoilla oli alettu käyttää myös vapaamuotoista varallaoloa. Tätä ennen ei ollut käytetty vapaamuotoista varallaoloa henkilön ollessa virkamatkalla yli tunnin matkan päässä asunnostaan. Aikaisemmin työnantaja ei ollut tulkinnut tukikohdassa olevaa majoitusta virkamiehen asunnoksi.

Työnantajan ohjeessa 4.3.2015 (K5) oli ohjeistettu sidotun varallaolon käyttö virkamatkalla. A:n komennus oli ohjeen mukaan ollut luonteeltaan sellainen, jota sidottu varallaolo oli koskenut. Vuoteen 2019 asti työnantaja oli mainituin tavoin noudattanut ohjetta. Ohje oli B:n mukaan toistaiseksi voimassa ja se löytyi muiden työntekijöille annettujen operatiivisten ohjeiden joukosta.

E on kertonut työskennelleensä Rajavartiolaitoksen esikunnassa henkilöstöosastolla palvelussuhdeyksikön päällikkönä vuodesta 2014. Virkamatkan aikaisesta varallaolosta E on todennut, että Rajavartiolaitoksen toiminnan sitä edellyttäessä virkamies voitiin virkamatkallaan määrätä toimintavalmiusvaatimusten mukaisesti joko sidottuun tai vapaamuotoiseen varallaoloon. Työnantajan tuli huolehtia siitä, että virkamies ehti majoituspaikastaan työn suorituspaikalle edellytetyssä ajassa.

Varallaolosta virkamatkalla oli ohjeistettu Frontexin koordinoimien operaatioiden palvelussuhteen ehtoja käsittelevässä käskyssä vuodelta 2008 (V1). Käskyyn oli kirjattu, että operaatiossa voitiin määrätä sidottuun tai vapaamuotoiseen varallaoloon. Operatiivinen johto Rajavartiolaitoksen kansainvälisissä tehtävissä määritti sen, kumpaan varallaolomuotoon oli tarve.

Sopijapuolet käsittelivät kehittämisryhmässä virkaehtosopimusten kehittämiseen, soveltamiseen ja tulkintaan liittyviä asioita. E on todennut, että varallaoloakin oli varmaan tuossa ryhmässä käsitelty.

Virkamies voitiin määrätä saapumaan varallaolosta virkapaikan lisäksi myös muulle työn suorittamispaikalle. Lisäys riidanalaiseen määräykseen tätä koskien oli tehty, koska oli haluttu mahdollistaa se, että henkilö, joka asui yli tunnin matkan päässä virkapaikastaan, mutta kuitenkin lyhyemmällä etäisyydellä määrätystä työn suorituspaikasta kuten toisesta Rajavartiolaitoksen toimipisteestä, voitiin tarvittaessa määrätä myös vapaamuotoiseen varallaoloon. Varallaolorinkiä oli näin haluttu laajentaa.

Vartiolentolaivueen ohje 4.3.2015 (K5) oli yksikön sisäinen eikä sitä ollut jaettu Rajavartiolaitoksen esikuntaan, henkilöstöosastolle tai palvelusyksikköön taikka siellä tarkistettu. Ohje sisälsi vääriä tulkintoja muun muassa päällekkäisten hälytysten osalta.

Vielä E on kertonut kansallisten yhteysupseerien Frontex-operaatioiden osalta, että merivalmiuden ylläpitäminen oli määritelty sen mukaan, lähdettiinkö meripelastus- tai valvontatehtäviin veneellä vai laivalla. Laivapalvelukselle olivat omat varallaolomääräyksensä, joiden mukaan laivalla ollessa oltiin aina sidotussa varallaolossa ja satamaan tultaessa laivalla olevaa päivystäjää lukuun ottamatta muu miehistö oli vapaamuotoisessa varallaolossa. Esimerkiksi G oli ollut operaatiossa ollessaan vapaamuotoisessa varallaolossa, koska hän oli kyennyt saapumaan hotellista työn suorituspaikalle tunnin kuluessa (V6). Varallaolomuoto vaihteli tehtävästä riippuen. Lähtökohtaisesti työnantaja järjesti majoituksen, jonka tuli täyttää tietyt edellytykset, mutta henkilö saattoi valita majoituksensa kohdemaassa tiettyjen reunaehtojen puitteissa siten, että sijainnista tuli ehtiä varalla ollessa työn suorituspaikalle asianmukaisessa ajassa.

F on kertonut työskennelleensä Rajavartiolaitoksen palveluksessa vuodesta 1991 lukien ja Vartiolentolaivueen esikunnan henkilöstötoimiston toimistopäällikkönä lokakuusta 2018 lukien. Hän on kertonut, että vapaamuotoista ja sidottua varallaoloa oli käytetty valmiusvaatimusten mukaisesti tilanteen mukaisesta tarpeesta riippuen. Valmiutta eri tukikohdissa ja lentoryhmissä oli ohjattu vuosittain annetulla toimintakäskyllä. Vartiolentolaivue toimi Helsinki-Vantaan, Rovaniemen ja Turun tukikohdista käsin. Tukikohtien valmiutta säädeltiin sen mukaan, minkälaista lähtövalmiutta oli tarpeen ylläpitää. Esimerkiksi meripelastusvalmiuden kannalta talviaikaan ei tarvittu samanlaista lähtövalmiutta kuin kesäaikaan. Helsingissä ja Turussa oli tiukemmat lähtöaikavaatimukset.

Vuodenvaihteessa 20202021 oli ollut käytössä vapaamuotoinen varallaolo, myös A:ta koskien (V3). A:n tapauksessa osa henkilöstöstä oli määrätty sidottuun varallaoloon, koska heidän kotinsa oli sijainnut yli tunnin matkan päässä tukikohdasta, joka oli ollut heidän virkapaikkansa. Jonain toisena ajankohtana saatettiin valmiusvaatimuksia kiristää operatiivisista tarpeista johtuen. Jos virkamies oli virkamatkalla ja jos päivystysvalmiutena oli sidottu varallaolo, tapahtui päivystys tukikohdassa. Jos valmiutena oli vapaamuotoinen varallaolo, koski tämä myös virkamatkalla olevia, joiden tuli tällöin olla tunnin etäisyydellä virantoimituspaikasta. Miehistön jäsenen asuessa yli tunnin matkan päässä virkapaikastaan, vain hänet määrättiin sidottuun varallaoloon. Vapaamuotoisessa varallaolossa ollessa henkilöllä oli vapaa oikeus liikkua tunnin aikarajan puitteissa. Jos oltiin ulkomailla virkamatkalla, voitiin olla joko koko ajan työajalla välittömässä lähtövalmiudessa tai sidotussa tai vapaamuotoisessa varallaolossa, jos operaatiossa tarvittiin tiettyä lähtövalmiutta.

F ei ole tiennyt tarkemmin, oliko käytäntönä ennen vuotta 2019 ollut määrätä virkamatkalla olevat sidottuun vai vapaamuotoiseen varallaoloon. Palkkavalta oli vuonna 2018 siirtynyt Rajavartiolaitoksen esikuntaan, ja tämän jälkeen oli ryhdytty noudattamaan käytäntöä, jonka mukaan vain tarpeen mukaan määrättiin henkilöt tiukempaan eli sidottuun varallaoloon.

F ei ollut aiemmin nähnyt ohjetta 4.3.2015 (K5). Kyseessä oli yksikön ohje, jonka edelle esikunnan käskyt menivät ristiriitatilanteessa. Ohje sisälsi F:n mukaan virheitä eikä se ollut enää voimassa.

Helsinki-Vantaan tukikohdassa oli suljetulla lentokenttäalueella seitsemän yhden hengen majoitushuonetta ja niistä viisi oli varattu pelkästään päivystysmiehistölle. Majoituksessa olivat yhteiset keittiö-, suihku- ja ajanviettotilat. Koska majoitushuoneet olivat yhden hengen tiloja, ei F:n arvion mukaan kyse ollut yhteismajoitustilasta.

Arviointi ja johtopäätökset

Työ- ja virkaehtosopimuksen tulkinnan yleisistä periaatteista työtuomioistuin toteaa aluksi, että tulkinnassa merkitystä on annettava ennen muuta sopimukseen osallisten yhteiselle tarkoitukselle, ellei se ole pakottavan lainsäädännön vastainen. Siksi sopimuksen sisällöksi pyritään vahvistamaan ensisijaisesti se, joka parhaiten vastaa sopimukseen osallisten tarkoitusta. Tulkinnan lähtökohtana on sopimuksen sanamuoto, jonka merkitys on siinä, että se ilmaisee osapuolten yhteisesti tarkoittamaa sopimuksen sisältöä. Sanamuoto voidaan sivuuttaakin, jos osapuolten yhteisen tarkoituksen näytetään olleen jotakin muuta kuin sanamuodosta voisi päätellä. Sopimuksen tarkoitus selviää tyypillisesti sopimuksen solmimista edeltävistä neuvotteluista tai muista olosuhteista. Toisinaan sopijapuolten tarkoitus ilmenee sopimuksen solmimisen jälkeen tapahtuneista seikoista kuten osapuolten nimenomaisista kannanotoista tai vakiintuneesta, yhtenäisestä ja osallisten yhteisesti hyväksymästä soveltamiskäytännöstä. Määräyksen tulkintaan voi vaikuttaa myös sopimuksen rakenne ja systematiikka.

Rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen 6.1.1. kohdan mukaan vapaamuotoisella varallaololla tarkoitetaan järjestelyä, jonka aikana virkamiehen on oltava työaikansa ulkopuolella erikseen annetun käskyn mukaan puhelimella tai muulla viestimellä tavoitettavissa ja hänellä on velvollisuus saapua virkapaikalle tai erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle käskettäessä tai tilanteen niin vaatiessa viimeistään yhden tunnin kuluessa.

Määräystä koskevan soveltamisohjeen mukaan virkamiestä ei määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, jos hän työmatkan pituuden vuoksi ei voi saapua asunnoltaan tunnin kuluessa virkapaikalle tai muulle erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle.

Sopimuksen 6.2.1. kohdan mukaan sidotulla varallaololla tarkoitetaan varallaoloa, jonka aikana virkamiehen on virka- tai työaikansa ulkopuolella käskyn mukaan oleskeltava muussa kuin itse valitsemassaan paikassa ja hänellä on velvollisuus saapua työpaikalle käskettäessä tai tilanteen niin vaatiessa viimeistään 30 minuutin kuluessa.

Asiassa tulkinnan kohteena on erityisesti 6.1.1. kohdan soveltamisohje, jota sovelletaan riidattomasti myös virkamatkoilla.

Henkilötodistelulla on selvitetty, että varallaoloa koskevia määräyksiä on uudistettu vuonna 1997, jolloin aiemman asuntopäivystyksen sijaan on sovittu vapaamuotoisesta ja sidotusta varallaolosta. Työtuomioistuimessa on kuultu vuoden 1997 neuvotteluihin osallistunutta D:tä, jonka mukaan asunnolla on sopimuksessa tarkoitettu aina virkamiehen omaa, kotinaan käyttämää asuntoa, eikä vuoden 1997 neuvotteluissa ole tarkoitettu muuttaa tätä asunnon käsitteen merkitystä. Työtuomioistuin toteaa, että tämä tulkinta vastaa sitä, mitä myös yleiskielessä tarkoitetaan asunnolla erotuksena esimerkiksi pelkästään tilapäismajoitukseen käytettävästä huoneistosta (ks. myös TT 2004:80). Sopimuksen sanamuoto ja osapuolten alkuperäisestä tarkoituksesta esitetty näyttö tukevat siten kantajan omaksumaa tulkintaa asiassa.

Soveltamisohjeeseen on lisätty myös maininta ”muulle erikseen määrätylle työn suorittamispaikalle” saapumisesta, jotta päivystys voisi kohdistua muuallekin kuin varsinaiselle virkapaikalle. D ja E ovat kertoneet yhteneväisesti määräyksen tarkoituksesta, eikä asiassa esitetty selvitys osoita, että sillä olisi tarkoitettu jollakin tapaa muuttaa sitä lähtökohtaa, että virkamiestä ei määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, jos hän työmatkan pituuden vuoksi ei voi saapua asunnoltaan tunnin kuluessa työn suorittamispaikalle.

Työtuomioistuin on jo aiemmin tässä asiassa riidanalaisen sopimusmääräyksen tulkintaa koskevassa tuomiossa TT 2003:3 todennut osapuolten olevan yhtä mieltä siitä, että virkamies on oikeutettu sidotun varallaolon korvaukseen, jos varallaoloon käsketyllä virkamiehellä ei ole 6.1.1. kohdan soveltamisohjeen edellytykset täyttävää asuntoa. Kyseissä tapauksessa virkamiehellä oli kaksi asuntoa: vakituinen asunto, josta hän ei voinut saapua työpaikalle viimeistään yhden tunnin kuluessa, ja toinen niin sanottu kakkosasunto, josta hän kykeni saapumaan tunnin kuluessa työpaikalle. Asunnon käsitteellä voitiin tuomion mukaan tarkoittaa kumpaakin. Sen sijaan osapuolet olivat yhtä mieltä siitä, että yhteismajoitustilassa työvuorojen välisenä aikana oleskelevaa virkamiestä ei voida määrätä vapaamuotoiseen varallaoloon, jos hänen asuntonsa sijaitsee yli tunnin matkan päästä virkapaikalta. Vastaajapuoli on nyt käsiteltävässä asiassa katsonut, että kyse ei ole ollut siitä, että A olisi majoittunut yhteismajoitustilassa, koska hänellä on ollut Rajavartiolaitoksen Helsinki-Vantaan tukikohdan majoitustiloissa oma huone (K1). Työtuomioistuin katsoo, että kyse ei ole ollut työaikasopimuksessa tarkoitetusta asunnosta vaan selvästi tilapäismajoitukseen käytettävästä huoneistosta. Työaikasopimuksen tulkinnan kannalta merkitystä ei ole sillä, täyttääkö kyseinen majoitus valtion matkustussäännön mukaisen kohtuullisen majoituksen edellytykset.

Vastaajapuoli on vedonnut siihen, että sopimusmääräyksen soveltamiskäytännössä virkamies on voitu virkamatkallaan määrätä myös vapaamuotoiseen varallaoloon. B:n ja C:n kertomuksilla on kuitenkin tullut selvitetyksi, että ennen vuotta 2019 virkamiehet, jotka olivat olleet virkamatkalla yli tunnin matkan päässä asunnoltaan, oli määrätty ainoastaan sidottuun varallaoloon, ja että työnantaja on tältä osin vuonna 2019 muuttanut sopimusmääräyksen tulkintaansa alkaen määrätä virkamatkalla olevia virkamiehiä myös vapaamuotoiseen varallaoloon. F:n kertomuksen perusteella tämä muutos on liittynyt siihen, että päätösvalta palkkausta koskevissa asioissa on vuonna 2018 siirtynyt Rajavartiolaitoksen esikuntaan. C:n kertomuksesta taas on ilmennyt, että uusi linjaus on tullut henkilöstöjärjestöjen tietoon joulukuussa 2020 pidetyssä kehittämisryhmän kokouksessa. C on kertonut työnantajan esittäneen varallaoloa koskevan kirjauksen muutosta tässä asiassa omaksumansa tulkinnan mukaiseksi. Henkilöstöjärjestöt eivät ole hyväksyneet muutosehdotusta.

Työtuomioistuin katsoo edellä selostettujen seikkojen osoittavan, että vastaajapuolen tulkinta asiassa ei vastaa vakiintunutta, yhtenäistä ja osallisten yhteisesti hyväksymää sopimusmääräyksen soveltamiskäytäntöä. Se seikka, että Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimien operaatioiden osalta on mahdollisesti voitu määrätä virkamiehiä varallaoloon vastaajapuolen esittämällä tavalla, ei muuta asian arviointia. Pääluottamusmies C:n kertoman perusteella tällainen käytäntö ei ole ollut henkilöstöjärjestöjen tiedossa (K2–K4).

Vastaajapuoli on vedonnut vielä siihen, että varallaolon laji määrätään virkamatkalla operatiivisin perustein ja että varallaoloa käytetään vain operatiivisen tarpeen edellyttämällä vähimmän haitan mukaisella tavalla (V3, V4). Työtuomioistuin toteaa, että tämä ei kuitenkaan oikeuta työnantajaa menettelemään työaikasopimuksen varallaoloa koskevien määräysten vastaisesti. Myöskään sillä ei ole määräyksen tulkinnassa merkitystä, että A olisi kanteessa tarkoitetulla virkamatkallaan vapaamuotoiseen varallaoloon määrättynä halutessaan voinut viettää vapaa-aikaansa enintään tunnin matkan päässä tukikohdasta ja vaihtoehtoisesti yöpyä itse valitsemassaan paikassa. Niin ikään se vastaajapuolen vetoama seikka, että kaikkia virkamatkalla olevia olisi kohdeltu samalla tavalla, ei voi oikeuttaa virkaehtosopimuksen vastaista menettelyä. Toisekseen kantajan toteamin tavoin A on kanteessa tarkoitetussa tilanteessa asetettu perusteettomasti eri asemaan kuin ne päivystysvuorossa olleet helikopterimiehistön jäsenet, jotka eivät myöskään voineet saapua työmatkan pituuden vuoksi virkapaikalleen tunnin kuluessa, mutta joiden varsinainen virkapaikka oli Helsingissä, ja jotka tästä syystä oli määrätty sidottuun varallaoloon.

Edellä lausutun perusteella työtuomioistuin katsoo, että A olisi kanteessa tarkoitetussa tilanteessa tullut työaikasopimuksen nojalla määrätä sidottuun varallaoloon ja että työnantaja on menetellyt työaikasopimuksen 6.1. kohdan vastaisesti määrätessään hänet vapaamuotoiseen varallaoloon. Näin ollen A:lla on ollut oikeus kanteessa vaadittuun varallaolokorvaukseen. Suoritusvaatimus on määrältään riidaton.

Esitetyn selvityksen perusteella työnantaja on tieten rikkonut virkaehtosopimuksen määräystä. Valtiovarainministeriö on siten tuomittava hyvityssakkoon, jonka määrää harkitessaan työtuomioistuin on ottanut huomioon valtion virkaehtosopimuslain 20 §:ssä mainitut seikat.

Kanne on edellä lausutuin perustein hyväksyttävä.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 33 a §:n 1 momentin nojalla valtiovarainministeriö on asian hävitessään velvollinen korvaamaan Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n oikeudenkäyntikulut.

Kantajan asiamiehen tuntilaskutus on ollut 210 euroa tunnilta ja asian hoitamiseen käytetty tuntimäärä 51 tuntia. Valtiovarainministeriö on tarkemmin yksilöimättä paljoksunut kantajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta määrältään.

Ottaen huomioon asian laatu ja laajuus työtuomioistuin katsoo, että kantajan asiamiehen laskussa yksilöidyt toimenpiteet ovat olleet tarpeen kantajan edun ja oikeuden valvomiseksi asiassa. Käytettyä tuntiveloitusperustetta on pidettävä työtuomioistuimen ratkaisukäytännössä tavanomaisena. Vastaaja on sen vuoksi velvollinen korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut vaaditulla määrällä.

Tuomiolauselma

Työtuomioistuin

- vahvistaa, että A on ollut 28.12.2020 kello 21.00 ja 1.1.2021 kello 19.00 välisenä aikana Rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikoja koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 6.2.1 kohdan mukaisessa sidotussa varallaolossa

- vahvistaa, että Rajavartiolaitoksen esikunta on menetellyt Rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikoja koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 6.1 kohdan vastaisesti määrätessään A:n vapaamuotoiseen varallaoloon edellä mainituksi ajaksi

- velvoittaa Rajavartiolaitoksen esikunnan suorittamaan A:lle saamatta jäänyttä varallaolokorvausta 269,98 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 15.2.2021 lukien

- tuomitsee valtiovarainministeriön maksamaan Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle hyvityssakkoa 4.000 euroa virkaehtosopimuksen tieten rikkomisesta sekä

- velvoittaa valtiovarainministeriön korvaamaan Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n oikeudenkäyntikulut 14.320,40 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua tuomion antamisesta lukien.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Outi Anttila puheenjohtajana sekä Riitta Kiiski, Markus Äimälä, Mirja-Maija Tossavainen, Anu-Tuija Lehto ja Erkki Mustonen jäseninä. Valmistelija on ollut Meeri Julmala.

Tuomio on yksimielinen.