TT 2022:47

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry (JUKO ry) oli tehnyt päätöksen laillisesta työtaistelusta, jonka piiriin olivat kuuluneet Helsingin, Vantaan, Rovaniemen ja Kuopion kaupunkien palveluksessa työskentelevät yhdistykseen kuuluvat viranhaltijat.

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT (KT) oli jo aikaisemmin ohjeistanut kuntia ja kuntayhtymiä työtaistelujen varalta muun muassa laatimallaan oppaalla. Asiassa kuultavana olleet kaupungit olivat antaneet hallintopäätöksiä tai ohjeita, joissa oli nimetty työnantajan vastuuhenkilöitä työtaistelutilanteita varten. Keskeinen riitakysymys asiassa koski sitä, olivatko viranhaltijat voineet kokea tai tulkita kyseiset KT:n ja työnantajakaupunkien antamat päätökset tai ohjeet painostukseksi olla osallistumatta työtaisteluun.

Asiassa oli riidatonta, ettei riidanalaisilla päätöksillä tai ohjeilla ollut tosiasiallisesti voitu rajoittaa viranhaltijoiden oikeutta osallistua lakkoon.

Työtuomioistuin katsoi, että varautumista lakkoon ja kuntien palveluiden turvaamiseen häiriötilanteessa oli sinänsä pidettävä hyväksyttävänä. Viranhaltijat olivat kuitenkin voineet perustellusti kokea riidanalaisten KT:n ja kaupunkien päätösten ja ohjeiden estävän tai rajoittavan heitä käyttämästä lakko-oikeuttaan. Näiden päätösten ja ohjeiden antaminen oli siten ollut omiaan heikentämään laillisen työtaistelun tehoa, mitä oli pidettävä työnantajan tosiasiallisena vastatoimenpiteenä laillista työtaistelua vastaan. Toimenpide oli kohdistunut useisiin viranhaltijoihin ja myös JUKO ry:hyn, joka oli ollut osapuolena käynnissä olleissa virkaehtosopimusneuvotteluissa.

Tuomiosta tarkemmin ilmenevillä perusteilla työtuomioistuin katsoi, että KT ja kuultavana olleet kaupungit olivat menetelleet työrauhavelvoitteensa vastaisesti, ja tuomitsi ne hyvityssakkoihin.
(Ään.)

Kantaja

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

Vastaaja

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT

Kuultavat

Rovaniemen kaupunki
Vantaan kaupunki
Helsingin kaupunki
Kuopion kaupunki

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Suullinen valmistelu 7.4.2022
Pääkäsittely 20.5.2022

TAPAHTUMAT

Kunta-alan virka- ja työehtosopimusten voimassaolo päättyi 28.2.2022. Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry (JUKO ry) julisti kunta-alalle seitsemän vuorokauden mittaisen ylityö- ja vuoronvaihtokiellon, joka koski työsuhteisia. JUKO ry julisti myös kunta-alan työnseisauksia useisiin eri kaupunkeihin ja teki työnseisauksista työriitojen sovittelusta annetun lain 2 luvun 7 §:n mukaiset ilmoitukset. JUKO ry antoi kuultavana olevia kaupunkeja koskevat ilmoitukset työnseisauksista Rovaniemen osalta 7.3.2022, Kuopion osalta 11.3.2022 ja Helsingin ja Vantaan osalta 21.3.2022. Niistä kävi ilmi, että lakonuhkien ulkopuolelle rajattiin tehtävät, jotka voivat aiheuttaa kansalaisten hengen, terveyden, turvallisuuden tai omaisuuden vaarantumisen. Lisäksi ilmoituksissa oli erikseen kerrottu, mitkä tehtävät rajattiin työtaistelun ulkopuolelle. Työnseisaukset koskivat JUKO ry:n ilmoituksen mukaan viiden kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES, OVTES, TS, SOTE, LS) piiriin kuuluvaa henkilöstöä.

Työ- ja elinkeinoministeriö päätti siirtää mahdollisten työtaistelutoimenpiteiden ajankohtia Jyväskylän, Rovaniemen, Kuopion ja Tampereen osalta kahdella viikolla perusteena yleinen etu eli ylioppilaskirjoitukset ja oppilaiden tasapuolinen mahdollisuus osallistua niihin. Työnseisausten odotettavissa olevat ajankohdat olivat siten seuraavat: Jyväskylässä, Rovaniemellä, Oulussa ja Turussa 6.–7.4.2022, Kuopiossa ja Tampereella 12.–13.4.2022 ja Helsingissä, Vantaalla, Espoossa ja Kauniaisissa 19.–25.4.2022.

Kunnilla ja kuntayhtymillä on lakisääteinen velvollisuus järjestää tiettyjä palveluja. Kuntien ja kuntayhtymien tulee laatia etukäteen suunnitelma siitä, miten palvelut turvataan mahdollisen työnseisauksen aikana. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT (KT) oli ohjeistanut kuntia ja kuntayhtymiä työtaistelujen varalta muun muassa internetsivustollaan julkaistulla oppaalla. Osana mahdollisiin lakkoihin varautumista kuultavana olevissa kaupungeissa tehtiin nyt riidan kohteena olevat päätökset tai ohjeet: Rovaniemen kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökset 10.3. ja 1.4.2022, Vantaan kaupungin perusopetuksen johtajan päätös 7.3.2022, Kuopion kaupungin ohjeistus 10.2.2022 sekä Helsingin kaupungin henkilöstöjohtajan ja kansliapäällikön päätökset 4.3.2022.

Kyseisten päätösten ja ohjeiden johdosta JUKO ry lähetti 23.3.2022 KT:lle valvontakirjeen. KT vastasi valvontakirjeeseen 24.3.2022.

Asiassa on kysymys virkasuhteisesta henkilöstöstä.

KANNE

Vaatimukset

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on vaatinut, että työtuomioistuin

- tuomitsee kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain 20 §:n nojalla Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n maksamaan hyvityssakkoa ensisijaisesti kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:n 1 momentin mukaisen työrauhavelvollisuuden rikkomisesta ja toissijaisesti kunnallisen virkaehtosopimuslain 11 §:n mukaisen valvontavelvollisuuden laiminlyönnistä,

- tuomitsee kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain 20 §:n nojalla Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungit kunkin erikseen maksamaan hyvityssakkoa kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:n 1 momentin mukaisen työrauhavelvollisuuden rikkomisesta ja

- velvoittaa Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n sekä Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungit yhteisvastuullisesti korvaamaan JUKO ry:n oikeudenkäyntikulut 11.048 eurolla korkoineen.

Perusteet

Oikeudelliset lähtökohdat

Kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain (kunnallinen virkaehtosopimuslaki) 8 §:n 1 momentin mukaan muuhun voimassa olevaa palvelussuhdetta koskevaan työtaistelutoimenpiteeseen kuin työnsulkuun tai lakkoon ei saa ryhtyä. Lain mukaan sallitusta lakon toteuttamistavasta on erikseen määritelmä mainitun pykälän 2 momentissa. Lainsäädännössä ei ole rajoitettu minkään kuntasektorin henkilöstöryhmän työtaisteluoikeutta. Työnantajapuolen työtaistelutoimenpiteinä tulevat oikeuskäytännön mukaan kysymykseen työnsulun ohella erilaiset muutkin menettelytavat, joilla painostetaan esimerkiksi työriidan vastapuolena olevaa palkansaajajärjestöä. Työntekijäpuolen työtaistelusta johtuvat työnantajan toimenpiteet, joihin ryhdytään painostustarkoituksessa, ovat kiellettyjä työtaistelutoimenpiteitä. Jos työnantajan toimenpiteeseen työriidassa ei ole ollut perusteltuja syitä tai toimenpide on ollut tavalla tai toisella ylimitoitettu, se voidaan tulkita työtaistelutoimenpiteeksi. Se voi olla sallittu vain, jos se on aiheellinen toimenpide osana niitä muita toimia, joilla työtaistelusta aiheutuviin vaaroihin on pyritty varautumaan.

Työtaisteluun osallistuminen on osa perustuslain suojaamaa järjestäytymisvapautta. Työtaisteluoikeus kuuluu muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan turvaaman ammatillisen järjestäytymisvapauden ja yhdistymisvapauden suojan alaan. Työtaisteluoikeus on turvattu useissa myös Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa.

Asiassa ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä sillä, onko kuultavana olevien kuntien ohjeistukset tai päätökset annettu ennen vai jälkeen työriitojen sovittelusta annetun lain 2 luvun 7 §:n mukaisia JUKO ry:n ilmoituksia työnseisauksista. Työnseisaukset ovat olleet ennakoitavissa ja mahdollisia.

Yksittäisten kaupunkien vastuu

Työnantajat olivat tehneet viranomaispäätöksiä, joissa nimenomaisesti kiellettiin lakkoon osallistuminen tai joissa todettiin, että tiettyjen työntekijöiden tai viranhaltijoiden odotettiin asemansa vuoksi jäävän mahdollisen työtaistelun ulkopuolelle ja vastaavan toimintojen ylläpitämisestä vastuualueellaan. Kun viranomainen päätöksessään tai ohjeistuksessaan toteaa, että viranhaltija jää lakon ulkopuolelle tai hänen ei pitäisi asemansa vuoksi osallistua työtaisteluun, kyseessä on pyrkimys rajoittaa perustuslain suojaamia perusoikeuksia ja työtaisteluoikeutta. Työnantajan työnjohto-oikeuteen ei kuulu määrätä siitä, kuka osallistuu lakkoon, taikka vaikuttaa osallistumiseen muillakaan keinoin.

Kuultavana olevien kaupunkien tai niiden viranhaltijoiden antamat päätökset ja ohjeistukset olivat kiellettyjä työtaistelutoimia. Toimet kohdistuivat useisiin virkamiehiin. Kyse oli lailliseen työtaisteluun kohdistetuista työnantajan tosiasiallisista vastatoimenpiteistä.

Rovaniemen osalta kyse oli pyrkimyksestä kieltää työtaisteluun osallistuminen. Muiden kaupunkien osalta tarkoituksena oli rajata viranhaltijoiden oikeutta ja tosiasiallisia mahdollisuuksia osallistua lailliseen lakkoon. Tarkoituksena oli saada aikaan työtaisteluun osallistuvien viranhaltijoiden keskuudessa hajaannusta ja painostaa heitä olemaan osallistumatta työtaisteluun tai perumaan siihen osallistuminen. Päätösten ja ohjeistusten kohteena olevat viranhaltijat olivat perustellusti voineet kokea ne heitä velvoittaviksi määräyksiksi tai ohjeiksi, jotka määrittivät virkavelvollisuuksien sisältöä, ja myös työnantajapuolen olisi pitänyt käsittää tämä. Virkasuhteesta johtuvien velvoitteiden rikkomisesta voi seurata virkamiesoikeudellisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia. Ainakin asiassa luotiin uhka taikka vaikutelma siitä, että lakkoon osallistumisella olisi kielteisiä vaikutuksia tai että osallistuminen ei olisi suotavaa.

Menettelyllä yritettiin vaikuttaa tai ainakin menettely saattoi vaikuttaa laillisen työtaistelun tehoon ja siihen, että JUKO ry suostuisi KT:n vaatimuksiin virkaehtosopimusneuvotteluissa. Toimilla yritettiin siten painostaa kollektiivisesti sekä JUKO ry:tä että sen jäsenistöä.

Toimet olivat joka tapauksessa kokonaan tai ainakin joiltain osin ylimitoitettuja, koska mainitut tehtävät eivät olleet sellaisia, joiden osalta työnantajan vastuuhenkilöksi nimeämiseen ja lakon ulkopuolelle jäämiseen, määräämiseen tai kehottamiseen olisi ollut riittäviä ja hyväksyttäviä syitä. Tällaisten syiden sekä suhteellisuusvaatimuksen arvioinnissa tulee ottaa huomioon, että lakonuhkien ulkopuolelle rajattiin tehtävät, jotka voivat aiheuttaa kansalaisten hengen, terveyden, turvallisuuden tai omaisuuden vaarantumisen. Lisäksi lakkoa koskevissa ilmoituksissa oli erikseen kerrottu, mitkä tehtävät rajataan työtaistelun ulkopuolelle.

Kukin asiassa kuultavana oleva kaupunki on rikkonut kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:ssä säädettyä pysyvää työrauhavelvollisuutta, ja kaupungit tulee tuomita hyvityssakkoon.

KT:n vastuu

KT oli työtaistelun varalta antamassaan oppaassa (s. 23) ohjeistanut työnantajia muun muassa seuraavalla tavalla: ”Kunnissa ja kuntayhtymissä on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden on jo asemansa vuoksi edellytettävä jäävän lakon ulkopuolelle. […] Vastuuhenkilöksi nimetyn ei asemansa vuoksi pitäisi osallistua lakkoon.”

KT:n ohje tosiasiassa kehotti työnantajia rajaamaan lakko-oikeutta tiettyjen viranhaltijoiden osalta. Ohje ei ollut vallitsevissa olosuhteissa aiheellinen toimenpide. Kaupungit olivat ohjeen johdosta toimineet edellä kuvatulla tavalla. KT ei puuttunut asiaan saatuaan JUKO ry:n valvontakirjeen. KT:n yhteishenkilöilleen antama ohjeistus ei täyttänyt sen valvontavelvollisuutta. Kysymyksessä oli siten toimenpide, jolla KT on rikkonut kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:ssä säädettyä pysyvää työrauhavelvollisuutta tai ainakin lain 11 §:ssä tarkoitettua valvontavelvollisuutta.

VASTAUS

Vaatimukset

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Rovaniemen kaupunki, Vantaan kaupunki, Helsingin kaupunki ja Kuopion kaupunki ovat vaatineet, että Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n kanne hylätään ja kantaja velvoitetaan korvaamaan vastaajan ja kuultavien oikeudenkäyntikulut 5.800 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kunnilla on vastuu lakisääteisistä palveluista ja toiminnoista

Kuntien vastuu niiden järjestämistä lakisääteisistä palveluista ja toiminnoista on aina voimassa. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriön lakkoon varautumista koskevan ohjauskirjeen 21.3.2022 mukaan kuntien ja sairaanhoitopiirien on turvattava sosiaali- ja terveyspalveluiden toteutuminen myös mahdollisen lakon aikana. Perustuslailla on turvattu oikeus elämään, ja kuntien julkisen vallan käyttäjinä on turvattava riittävät terveydenhoitopalvelut (7 § ja 19 §).

Kunnallisia palveluja säätelevässä lainsäädännössä ei tunnisteta tilanteita, joiden perusteella kunta voisi olla tarjoamatta palveluita työtaistelun aikana, vaikka kyse olisi muista kuin suoraan henkeä ja terveyttä turvaavista palveluista. Esimerkiksi kunnalla on perusopetuslain mukainen perusopetuksen järjestämisvelvollisuus ja oppilailla vahva oikeus opetukseen. Perusopetuslaissa ei tunnisteta ylivoimaista estettä, joka poistaisi kunnan järjestämisvelvollisuuden. Koulutyön keskeyttäminen on viimesijainen keino, joka edellyttää asian selvittämistä ja syyn pakottavuuden perustelemista (23 §). Varhaiskasvatuslaki ei sisällä lainkaan säännöstä, jonka perusteella kunta voisi poiketa varhaiskasvatuksen järjestämisvelvollisuudesta.

Kuntien ja kuntayhtymien on arvioitava palvelutarpeen kehitystä ja varauduttava jo ennakollisesti muuttamaan toimintaa palvelutarpeeseen vastaamiseksi. Vastuuhenkilöiden nimeäminen on osa välttämätöntä työtaistelutoimenpiteisiin varautumista. Ennakollista suunnittelua ei voida tehdä ilman, että on viranhaltijoita, jotka tämän tekevät.

Kaupunkien riidanalaiset toimet

Rovaniemen kaupunki

Rovaniemen kaupunki teki 10.3.2022 viranhaltijapäätöksen työnantajan vastuuhenkilöiden nimeämisestä.

Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry:n (OAJ ry) johtava lakimies A lähestyi muun muassa kaupungin henkilöstöjohtajaa 18.3.2022 sähköpostitse todeten, että järjestö piti kaupungin toimintaa pyrkimyksenä murtaa lainmukaisia työtaistelutoimenpiteitä. Henkilöstöjohtaja lähetti samana päivänä A:lle viestin, jossa muun ohella todettiin, että vastuuhenkilöiden nimeämisellä pyrittiin ainoastaan turvaamaan kaupungin palveluiden tuottaminen lakon aiheuttamassa häiriötilanteessa ja koko ajan lähtökohtana oli ollut se, että työnantajan vastuuhenkilöiksi nimetyillä oli oikeus osallistua lakkoon. Asiasta viestitettiin myös vastuuhenkilöiksi nimetyille.

Mahdolliset väärinkäsitykset välttääkseen kaupunki kumosi 10.3.2022 tehdyn päätöksensä ja teki asiassa uuden päätöksen 1.4.2022. Päätöksessä selvennettiin asiaa toteamalla, ettei työnantajan tarkoituksena ollut missään vaiheessa ollut rajoittaa lakkoon osallistumista tai puuttua järjestäytymiseen välillisesti tai välittömästi.

Vantaan kaupunki

Vantaan kaupungin perusopetuksen johtaja teki 7.3.2022 päätöksen työnantajan vastuuhenkilöiden nimeämisestä.

Päätös annettiin tiedoksi vastuuhenkilöiksi nimetyille samana päivänä, ja siitä kerrottiin myös rehtorikokouksessa 24.3.2022. Kokouksessa korostettiin jokaisen lakko-oikeutta ja sitä, että jokainen päätti itse osallistumisestaan työtaisteluun. Kaikessa kaupunkitasoisessa ohjeistuksessa ja viestinnässä esimiehille korostettiin, että myös vastuuhenkilöksi nimetty voi käyttää lakko-oikeuttaan. Kysymys oli niiden henkilöiden nimeämisestä, jotka roolinsa puolesta vastasivat perusopetuksen välttämättömien toimintojen turvaamisesta oman oppilaitoksensa osalta.

Kaupungin päätös perusopetuksen vastuuhenkilöiden nimeämisestä tehtiin 7.3.2022. JUKO ry ilmoitti Vantaan kaupunkiin kohdistuvasta työnseisauksesta 21.3.2022. Päätös annettiin ennen kuin Vantaan kaupungilla on edes ollut tieto JUKO ry:n työnseisauksesta, joten päätöksellä ei ole voitu pyrkiä rajoittamaan viranhaltijoiden osallistumista lailliseen työtaisteluun.

Helsingin kaupunki

A lähestyi kaupungin johtoa sähköpostitse 30.3.2022 ja piti kaupungin ohjeistusta työtaistelutoimenpiteisiin varautumisesta lakon murtamistoimenpiteenä. Kaupunginkanslian henkilöstöosaston työnantajapalveluista vastattiin A:lle saman päivän aikana, ettei kaupunki ollut kieltänyt työntekijöiden tai esihenkilöiden osallistumista lakkoon. Ohjeistuksella oli pyritty ainoastaan varautumaan mahdollisiin työtaistelutoimenpiteisiin.

Kaupungin ohjeet työtaisteluihin varautumisesta on annettu kaupungin henkilöstöjohtajan päätöksen liitteenä 4.3.2022. JUKO ry on ilmoittanut Helsingin kaupunkiin kohdistuvasta työnseisauksesta 21.3.2022. Kaupungin päätökset ja ohjeistukset annettiin ennen kuin Helsingin kaupungilla on edes ollut tieto JUKO ry:n työnseisauksesta, joten päätöksillä ja ohjeistuksilla ei ole voitu pyrkiä rajoittamaan viranhaltijoiden osallistumista lailliseen työtaisteluun.

Kuopion kaupunki

A lähestyi kaupungin johtoa sähköpostitse 17.3.2022 ja piti kaupungin ohjeistusta työtaistelutoimenpiteisiin varautumisessa lakon murtamistoimenpiteenä. Kaupungin henkilöstöjohto vastasi A:lle saman päivän aikana, että kaupunki oli tiedostanut lakko-oikeuden periaatteet eikä varautumisella työtaistelutoimenpiteisiin ollut rajattu kenenkään oikeutta osallistua työtaisteluun.

Julkinen asiakirja ”Työtaisteluun varautuminen 2022” on tehty 10.2.2022. JUKO ry ilmoitti Kuopion kaupunkiin kohdistuvasta työnseisauksesta 11.3.2022. Kaupungin ohjeistus on tehty ennen kuin Kuopion kaupungilla on edes ollut tieto JUKO ry:n työnseisauksesta, joten ohjeistuksella ei ole voitu pyrkiä rajoittamaan viranhaltijoiden osallistumista lailliseen työtaisteluun.

Kysymys ei ole ollut työnantajan työtaistelutoimenpiteestä

Kuultavana olevat kaupungit olivat varautuneet lakkoon KT:n ohjeistusten mukaisesti. Kaupungit eivät pyrkineet puuttumaan kenenkään lakko-oikeuteen, eikä kyse ollut työnantajan työtaistelutoimenpiteestä. Päätökset ja ohjeet liittyivät työnantajan valmisteluun työtaistelutoimenpiteiden varalta.

Osana välttämätöntä ennakollista suunnittelua ja palveluiden turvaamista myös työtaistelutilanteessa työnantajalla on oikeus olettaa, että henkilö on asemansa vuoksi työnantajan edustaja, joka voitaisiin nimetä vastuuhenkilöksi. Tämä on työnantajan laillinen oikeus, jolla ei epäsuorastikaan rajata kenenkään osallistumisoikeutta työtaisteluun.

Kanteessa ei ole edes väitetty, että kuultavana olevissa kunnissa olisi käytännössä ollut tilanteita, joissa jonkun henkilön oikeutta osallistua työtaisteluun olisi millään tavalla rajattu tai oikeuteen pyritty puuttumaan.

Vastuuhenkilöiden nimeämiseen oli ollut asiallinen peruste. Toimenpiteen mitoituksessa pysyttiin suhteellisuuden rajoissa, eikä sillä pyritty vastapuolen taivuttamiseen. Päätökset tai ohjeistukset eivät olleet painostavia tai uhkaavia (ks. esim. TT 2002:30). Työnantajaan kohdistuvat työtaistelutoimenpiteet eivät vähennä työnantajan työnjohdollisia oikeuksia (KKO 2019:35).

KT:n ohjeistus työtaisteluun varautumisessa ja KT:n valvontavastuu

Kantajan väite, jonka mukaan KT olisi kunnallisille työnantajille antamillaan ohjeistuksilla välillisestikään kehottanut lakko-oikeuden rajaamiseen, on kokonaisuudessaan perusteeton. Kantajan todisteet eivät tue kantajan väitettä.

KT:n Ohjeita työtaistelun varalta -opas oli ollut käytössä pitkään, ja sitä oli päivitetty lainsäädännössä ja toimintaympäristössä tapahtuneiden muutosten vuoksi viimeksi joulukuussa 2021. JUKO ry tai muut järjestöt eivät olleet aikaisemmin riitauttaneet näitä ohjeita.

Osana muita varautumistoimia mainitussa oppaassa suositellaan kuntia ja kuntayhtymiä nimeämään etukäteen vastuuhenkilöt työtaistelutilanteita varten. Vastuuhenkilöt vastaavat toiminnan ylläpitämisestä vastuualueellaan.

KT:n oppaan teksti on voinut olla osin tulkinnanvarainen sen osalta, että vastuuhenkilöiden edellytettäisiin olevan työtaistelun ulkopuolella (s. 23). Tämän vuoksi KT on vielä selventänyt asiaa kunnille ja kuntayhtymille lähetetyllä erillisellä yhteyshenkilötiedotteella 25.3.2022. Oppaan tekstin ei kuitenkaan mitenkään voida katsoa ohjaavan rajaamaan vastuuhenkilöiden lakko-oikeutta, koska samassa vastuuhenkilöitä koskevassa kappaleessa todetaan nimenomaisesti: ”Työtaistelun toimeenpanevan yhdistyksen jäsenenä vastuuhenkilö saattaa kuitenkin käyttää lakko-oikeuttaan. Jos hän ilmoittaa osallistuvansa lakkoon, tulee vastuuhenkilöksi nimetä toinen, jolle annetaan vastuuhenkilölle tässä tarkoitettu toimivalta ja oikeudet.”

Oppaan ohella KT oli ohjeistanut kuntia ja kuntayhtymiä varautumaan työtaisteluihin ja muun muassa selventänyt vastuuhenkilöiden nimeämistä työnantajille muulla ohjeistuksella ja suorilla yhteydenotoilla. KT oli esimerkiksi järjestänyt useita työtaisteluja koskevia infotilaisuuksia kunnille ja kuntayhtymille maaliskuun 2022 aikana. KT:n ohjeistuksissa oli selkeästi tuotu esille, että myös vastuuhenkilöt päättävät itse lakko-oikeutensa käyttämisestä.

Osana välttämätöntä ennakollista suunnittelua työnantajalla on oikeus olettaa, että henkilö on asemansa vuoksi työnantajan edustaja, joka voitaisiin nimetä vastuuhenkilöksi. KT:n oppaassa (s. 23) mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä (KHO 4907/32/84 n:o 2446) todetaan, ettei vastuuhenkilöksi nimeämistä koskevalla päätöksellä ollut tapauksessa tarkoitettu kieltää eikä henkilöä ollut edes voitu kieltää osallistumasta työtaisteluun. Päätös piti sisällään ohjeet työtaistelutoimenpiteiden varalta ja oli luonteeltaan yksinomaan valmistelua.

Rovaniemen kaupungin päätös 10.3.2022 on nimenomaisesti tällainen valmisteluun liittyvä päätös, jolla ei ole rajattu tai edes voitu rajata oikeutta osallistua työtaisteluun. Kaupunki vielä selvensi asiaa 1.4.2022 tehdyllä uudella päätöksellä.

KT oli vastannut asianmukaisesti JUKO ry:n valvontapyyntöön ja todennut valvontapyynnössä esitetyt asiat aiheettomiksi. Myös kuultavana olevat kaupungit olivat vastanneet OAJ ry:n johtavan lakimiehen viesteihin viipymättä ja asianmukaisesti. Varautumista työtaisteluihin oli käsitelty paikallisesti myös järjestön edustajien kanssa.

Hyvityssakkovaatimukset

KT ei ole rikkonut työrauhavelvollisuuttaan tai valvontavelvollisuuttaan. Myöskään kuultavana olevat kaupungit eivät ole rikkoneet työrauhavelvollisuuttaan. Perusteita hyvityssakkojen tuomitsemiselle ei ole.

Kaupunkien toiminta oli ollut normaalia varautumista työnseisaukseen. Kehenkään kaupungin viranhaltijaan ei kohdistunut työtaistelutoimia, eikä järjestäytymisvapautta tai oikeutta osallistua työtaistelutoimiin ollut millään tavalla rajattu. Varautumistoimenpiteillä ei yritetty painostaa JUKO ry:tä tai sen jäsenistöä.

TODISTELU

Kantajan kirjalliset todisteet

1. KT:n ohjeistus (Työtaisteluopas 2022), s. 23
2. Lakkovaroitus 7.3.2022 (Rovaniemi ja Jyväskylä)
3. Lakkovaroitus 11.3.2022 (Tampere ja Kuopio)
4. Lakkovaroitus 21.3.2022 (pääkaupunkiseutu)
5. Rovaniemen kaupunginjohtajan päätös 10.3.2022
6. Vantaan perusopetuksen johtajan päätös 7.3.2022
7. Helsingin kaupungin kansliapäällikön päätös 4.3.2022 liitteineen
8. Kuopion kaupungin ohjeistus
9. JUKO ry:n valvontakirje 23.3.2022
10. KT:n vastaus valvontakirjeeseen 24.3.2022
11. Helsingin kaupungin henkilöstöjohtajan päätös 4.3.2022 liitteineen

Vastaajan ja kuultavien kirjalliset todisteet

1. Sosiaali- ja terveysministeriön ohjauskirje 21.3.2022
2. KT-yhteyshenkilötiedote 25.3.2022, lisäohjeita vastuuhenkilöiden nimeämiseen työtaisteluihin varautumisessa
3. Rovaniemen kaupungin viranhaltijapäätös 1.4.2022 § 16: Työnantajan vastuuhenkilöitä koskevan asian ratkaiseminen uudelleen
4. Työtaisteluohjeet. Opas kuntatyönantajille 2007

Vastaajan ja kuultavien henkilötodistelu

1. B, koulutuspalvelujen palvelualuepäällikkö, Rovaniemen kaupunki
2. C, Ylästön koulun rehtori, Vantaan kaupunki
3. D, perusopetuksen aluepäällikkö, Helsingin kaupunki
4. E, Minna Canthin koulun rehtori, Kuopion kaupunki

Vastaajan ja kuultavien muu oikeudenkäyntiaineisto

1. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 4907/32/84 n:o 2446

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry (JUKO ry) on asian taustassa kuvatuin tavoin tehnyt päätöksen laillisesta työtaistelusta, jonka piiriin ovat kuuluneet muun muassa Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupunkien palveluksessa työskentelevät yhdistykseen kuuluvat viranhaltijat. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT (KT) oli jo aikaisemmin antanut kunnille ja kuntayhtymille ohjeita työtaistelujen varalta. Asiassa kuultavana olevat kaupungit ovat antaneet päätöksiä tai ohjeita, joissa on nimetty työnantajan vastuuhenkilöitä työtaistelutilanteisiin. Kantajan ja vastaajapuolen vetoamat seikat huomioon ottaen käsillä olevassa asiassa on riidatonta, että riidanalaisilla päätöksillä tai ohjeilla ei ole tosiasiallisesti voitu rajoittaa viranhaltijoiden oikeutta osallistua lakkoon.

Kantaja on vedonnut muun muassa siihen, että kuultavana olevien kaupunkien antamien päätösten tai ohjeiden kohteena olleet viranhaltijat olivat perustellusti voineet kokea ne velvoittaviksi, ja myös työnantajapuolen olisi pitänyt käsittää se. Kantajan mukaan kaupunkien toimet olivat joka tapauksessa ylimitoitettuja. Vastaajapuolen mukaan vastuuhenkilöiden nimeäminen oli osa välttämätöntä työtaistelutoimenpiteisiin varautumista, joten toimenpiteellä oli ollut asiallinen peruste. Toimenpide oli pysynyt suhteellisuuden rajoissa, eivätkä päätökset tai ohjeet olleet painostavia tai uhkaavia.

Keskeinen riitakysymys koskee sitä, ovatko viranhaltijat voineet kokea tai tulkita kyseiset KT:n ja työnantajakaupunkien antamat päätökset tai ohjeet painostukseksi olla osallistumatta työtaisteluun.

Oikeudelliset lähtökohdat

Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Työtaisteluoikeus on perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden suojan piirissä, ja se on turvattu myös useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa kuten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa. Työtuomioistuin toteaa, että työtaisteluoikeuden rajoitustilanteissa arvioitavaksi tulevat paitsi kansainväliset velvoitteet myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Perusoikeuksien rajoitusten tulee muun ohella perustua eduskunnan säätämään lakiin, eivätkä ne saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa (PeVM 25/1994 vp s. 5).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään (Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkki 21.4.2009) katsonut, että työtaisteluoikeutta voidaan rajoittaa, ja sille voidaan asettaa ehtoja. Jotkut virkamiehet voivat olla rajoitusten alaisia, ja heitä voidaan kieltää ryhtymästä lakkoon. Lailla säädetyt työtaisteluoikeuden rajoitukset tulee määritellä niin selkeästi ja tarkkarajaisesti kuin mahdollista koskemaan tiettyjä virkamiesryhmiä. Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan tarkoittamien oikeuksien rajoitusten on oltava artiklan 2 kohdan mukaisia, eivätkä ne saa kajota järjestäytymisvapauden olennaiseen sisältöön. Lisäksi valtion on näytettävä, että kaikki rajoitukset ovat hyväksyttäviä. Kunnan virkamiehiä ei periaatteessa voida pitää valtionhallintoon kuuluvina, eikä heille voida asettaa rajoituksia järjestäytymisen ja ammattiliittojen perustamisen suhteen (Demir ja Baykara v. Turkki 12.11.2008). (Ks. myös TT 2017:161).

Kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain 54 §:ssä on säädetty viranhaltijan yhdistymisvapaudesta. Pykälän mukaan viranhaltijalla on oikeus kuulua yhdistykseen sekä osallistua tällaisen yhdistyksen toimintaan. Hänellä on myös oikeus perustaa yhdistys. Viranhaltijalla on niin ikään vapaus olla kuulumatta edellä tarkoitettuun yhdistykseen. Tämän oikeuden ja vapauden käytön estäminen ja rajoittaminen on kiellettyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 4907/32/84 n:o 2446 oli kysymys työnantajan vastuuhenkilöiden nimeämisestä palkansaajaliittojen lakkovaroitusten johdosta. Sairaalan kuntainliiton liittohallitus oli tehnyt päätöksen, jossa oli muun ohella todettu tiettyjen henkilöiden olevan tehtäväalueistaan vastuullisina työnantajaedustajina lakon ulkopuolella. Korkein hallinto-oikeus totesi, että liittohallituksen päätöksellä ei ollut tarkoitettu eikä ollut voitukaan kieltää päätöksessä mainittua henkilöä osallistumasta työtaisteluun. Päätös sisälsi ainoastaan ohjeet työtaistelutoimenpiteiden varalta ja oli luonteeltaan yksinomaan valmistelua.

Kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan muuhun voimassa olevaa palvelussuhdetta koskevaan työtaistelutoimenpiteeseen kuin työnsulkuun tai lakkoon ei saa ryhtyä. Työtaistelutoimenpiteen käsitettä ei ole lainsäädännössä määritelty. Työnantajapuolen työtaistelutoimenpiteinä tulevat oikeuskäytännön mukaan kysymykseen työnsulun ohella erilaiset muutkin menettelytavat, joilla painostetaan esimerkiksi työriidan vastapuolena olevaa palkansaajajärjestöä. Työntekijäpuolen työtaistelusta johtuvat työnantajan välttämättömät toimenpiteet, joihin ei ryhdytä painostustarkoituksessa, eivät ole työtaistelutoimenpiteitä (ks. esim. TT 2007:105).

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan työnantajan toimivaltuuksiin muuten normaalisti kuuluva toimenpide voidaan katsoa työtaistelutoimenpiteeksi, jos menettely liittyy johonkin sellaiseen työpaikalla käsiteltävään neuvottelu- tai erimielisyyskysymykseen, johon toimenpiteellä halutaan vaikuttaa, ja työntekijäpuoli on voinut perustellusti kokea tai tulkita työnantajan menettelyn painostukseksi. Tällöin ei edellytetä, että työnantajan näytetään pyrkineen painostamaan työntekijöitä, vaan huomiota kiinnitetään siihen, miten työntekijäpuoli on voinut kokea asian. Jos työnantajalla on ollut toimenpiteeseen muut kuin vastapuolen taivuttamiseen liittyvät asialliset syyt ja toimenpiteen mitoituksessa pysytään kohtuullisuuden rajoissa, kysymys ei ole työtaistelutoimenpiteestä. Jos työnantajan toimenpiteeseen sen sijaan ei ole ollut perusteltuja syitä tai toimenpide on ollut tavalla tai toisella ylimitoitettu, se voidaan tulkita työtaistelutoimenpiteeksi. Sama koskee epäasiallisia tai työmarkkinakäytännössä epätavallisia menettelyjä. (Jorma Saloheimo, Työ- ja virkaehtosopimusoikeus, 2020, s. 217–219. Ks. esim. TT 2002:23, TT 2006:92, TT 2007:105, TT 2014:153, TT 2017:130 ja TT 2020:83.)

Näyttö

KT on ohjeistanut kuntia ja kuntayhtymiä työtaistelujen varalta muun muassa internetsivustollaan julkaistulla oppaalla. Oppaassa (s. 23) on muun ohessa todettu: ”Kunnissa ja kuntayhtymissä on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden on jo asemansa vuoksi edellytettävä jäävän lakon ulkopuolelle. Nämä vastuuhenkilöt nimetään etukäteen ja heille ilmoitetaan tästä.

Vastuuhenkilöiksi tulisi nimetä ainakin seuraavat viranhaltijat tai työntekijät, mutta lopullinen ratkaisu asiassa jää paikalliselle työnantajalle:

[…]

Nimike ei kuitenkaan ratkaise asiaa, vaan viranhaltijan tai työntekijän asema organisaatiossa. Tästä syystä edellä oleva luettelo ei ole tyhjentävä. Vastuuhenkilölle on selvitettävä, että hän vastaa toiminnan ylläpitämisestä vastuualueellaan. Vastuuhenkilöiden ohella toiminnan turvaamisesta työtaistelutilanteessa vastaavat kunnan ja kuntayhtymän viranomaiset (toimielimet ja viranhaltijat ja työntekijät), jotka normaalistikin ovat toiminnasta vastuussa. Vastuuhenkilöille tulisi nimetä myös varamiehet.

[…]

Vastuuhenkilönä toimiva edustaa selkeästi työnantajaa työtaistelutilanteessa. Vastuuhenkilöksi ei pitäisi nimetä henkilöä, jonka edut riippuvat työtaistelun tuloksesta. Mikäli tällaista eturistiriitaa ilmenee työtaistelun aikana, vastuuhenkilöä on vaihdettava.

Vastuuhenkilöksi nimetyn ei asemansa vuoksi pitäisi osallistua lakkoon. Työtaistelun toimeenpanevan yhdistyksen jäsenenä vastuuhenkilö saattaa kuitenkin käyttää lakko-oikeuttaan. Jos hän ilmoittaa osallistuvansa lakkoon, tulee vastuuhenkilöksi nimetä toinen, jolle annetaan vastuuhenkilölle tässä tarkoitettu toimivalta ja oikeudet.”

KT on ilmoittanut edellä mainitun ohjeistuksen olleen voimassa useiden vuosien ajan, mitä JUKO ry ei ole kiistänyt.

Sosiaali- ja terveysministeriö on lähettänyt 21.3.2022 aluehallintovirastoille, kunnille ja sairaanhoitopiireille ohjauskirjeen lakkoon varautumisesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden turvaamisesta häiriötilanteessa. Kirjeessä on viitattu muun muassa JUKO ry:n maaliskuussa 2022 antamiin lakkovaroituksiin. Kirjeessä on muun ohella todettu: ”Kuntien ja sairaanhoitopiirien on varauduttava mahdollisen lakon aiheuttamiin häiriöihin ja sen vaikutuksiin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmälle. Varautumisen ja toimenpiteiden tulee olla ripeitä ja tilannetta ennakoivia ja viranomaisten tulee käyttää niille osoitettua toimivaltaa, noudattaen suhteellisuus-, välttämättömyys- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteita sekä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. --- Kuntien ja sairaanhoitopiirien tulee laatia etukäteen suunnitelma mahdollisen lakon varalta siitä, miten palvelut turvataan lakon aikana kiinnittäen erityistä huomiota kiireellisten ja välttämättömien sosiaali- ja terveyspalveluiden turvaamiseen sekä asiakas- ja potilastu[r]vallisuuden varmistamiseen. Kuntien on jatkuvasti arvioitava palvelutarpeen kehitystä ja varauduttava jo ennakollisesti muuttamaan toimintaa palvelutarpeeseen vastaamiseksi. Kunnat voivat tarvittaessa päättää palvelujen järjestämisestä esimerkiksi yhteistoiminta-alueella, kuntien välisenä toimintana tai keskittämällä toimintoja.” Ohjauskirjeessä on lisäksi mainittu kuntien ja kuntayhtymien ensisijaiset keinot palveluiden järjestämisessä. Näitä ovat esimerkiksi kuntien ja sairaanhoitopiirien välinen yhteistyö, ostopalvelujen hankkiminen ja kiireettömän hoidon väliaikainen supistaminen. Työtuomioistuin toteaa, että ohjauskirjeessä ei ole mainintaa vastuuhenkilöiden nimeämisestä.

KT on 25.3.2022 täsmentänyt edellä mainittua ohjeistustaan yhteyshenkilötiedotteella muun muassa seuraavasti: ”KT:n ohjeistuksesta työtaisteluoppaassa vastuuhenkilöiden nimeämisen osalta on voinut saada sen kuvan, että henkilön olisi nimikkeensä perusteella jäätävä lakon ulkopuolelle. Kunnissa ei voida tehdä päätöstä, jonka mukaan tietyt nimikkeet olisivat lakon ulkopuolella työtaistelutilanteessa. Varautumisesta työtaisteluun tai vastuuhenkilöiden nimeämisestä ei tarvitse tehdä nimenomaista hallintopäätöstä, jos kunnan hallintosääntö tai muut määräykset eivät sitä vaadi eikä se muutoinkaan ole välttämätöntä.

[…]

Jokaisella on yhdistymisvapauden perusteella oikeus osallistua tai olla osallistumatta lailliseen työtaisteluun riippumatta ammattijärjestöjen päätöksistä ja työnantajan linjauksista. Oikeampi tai täsmällisempi ilmaisu edellä mainitun oppaan s. 23 tekstissä olisi se, keiden viranhaltijoiden ja työtekijöiden työnantaja voi olettaa asemansa vuoksi jäävän lakon ulkopuolelle. Tällä ilmaisulla ei tarkoiteta, että työnantaja voisi epäsuorastikaan rajata kenenkään lakkoon osallistumisoikeutta. Työnantaja voi kysymättä järjestäytymistä tai lakkoon osallistumista selvittää henkilöitä, joita on asemansa perusteella tarkoituksenmukaista ja mahdollista nimetä työantajaa edustaviksi vastuuhenkilöiksi.”

Asiassa kuultavana olevat kaupungit ovat antaneet seuraavassa selostettavat päätökset tai ohjeet koskien palveluksessaan olevien viranhaltijoiden osallistumista työtaisteluun.

Rovaniemen kaupunginjohtaja on 10.3.2022 tehnyt viranhaltijapäätöksen, jossa on todettu muun muassa: ”Päätän, että kaupunginjohtajan lisäksi työnantajan lakon ulkopuolelle jääviä vastuuhenkilöitä työtaistelutilanteissa ovat seuraavissa viroissa ja toimissa toimivat henkilöt:
- kaupunginsihteeri
- hallintopäälliköt
- toimialajohtajat
- sosiaali- ja terveysjohtaja
- laitosten johtajat ja muut esihenkilöt (rehtorit, koulunjohtajat, päiväkodin johtajat, yksiköiden esihenkilöt, palveluesimiehet, palveluvastaavat)” Päätöksessä on mainittu edellä olevien lisäksi 19 muuta virkaa tai tointa, muun muassa talouspäälliköt, osastonhoitajat sekä viestintä- ja markkinointijohtaja. Päätökseen on liitetty muutoksenhakukielto.

KT:n 25.3.2022 antamaan ohjeistukseen viitaten Rovaniemen kaupunginjohtaja on 1.4.2022 poistanut 10.3.2022 tekemänsä päätöksen ja korvannut sen uudella. Myöhempi päätös eroaa aikaisemmasta siten, että päätöstekstin alusta on jätetty pois sanat "lakon ulkopuolelle jääviä". Lisäksi päätökseen loppuun on lisätty: ”Vastuuhenkilöiden nimeämisen tarkoituksena on ainoastaan varautua kunnan palvelujen ja lakisääteisten velvoitteiden hoidon turvaamiseen eikä päätöksellä rajoiteta millään tavalla vastuuhenkilöiksi nimettyjen mahdollista järjestäytymistä tai työtaistelutoimenpiteisiin osallistumista.”

Vantaan kaupungin perusopetuksen johtaja on 7.3.2022 tehnyt päätöksen, johon on kirjattu muun ohessa: ”Kunnissa on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden on jo asemansa vuoksi suositeltavaa jäädä mahdollisten työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle. Nämä vastuuhenkilöt nimetään etukäteen ja heille ilmoitetaan tästä. Vastuuhenkilö vastaa toiminnan ylläpitämisestä vastuualueellaan, sekä edustaa työnantajaa työtaistelutilanteessa.” Lisäksi päätöksessä on lueteltu nimeltä ne henkilöt, jotka perusopetuksen johtaja on nimennyt työnantajan vastuuhenkilöiksi mahdollisessa työtaistelutilanteessa. Päätöksessä on mainittu, että siihen ei ole muutoksenhakuoikeutta.

Helsingin kaupunginkanslia on antanut 4.3.2022 kansliapäällikön ja henkilöstöjohtajan päätökset liitteineen. Kummassakin päätöksessä on mainittu, että syy päätöksiin on ollut mahdollisiin työtaistelutoimenpiteisiin varautuminen.

Kansliapäällikön päätöksessä on nimetty ”ne johtavassa asemassa olevat henkilöt, joiden asemansa vuoksi edellytetään jäävän mahdollisten työtaistelujen ulkopuolelle. Nämä johtavassa asemassa olevat henkilöt ovat mainittu liitteessä 1 toimialoittain, liikelaitoksittain ja virastoittain.” Liitteessä on mainittu muun muassa 25 henkilöä kulttuurin ja vapaa-ajan toimialalta, 25 sosiaali- ja terveystoimialalta, 42 kasvatuksen ja koulutuksen toimialalta sekä 26 kaupunkiympäristön toimialalta. Vastuuhenkilöitä on nimetty myös esimerkiksi tarkastusvirastoon, keskushallintoon ja rakentamispalveluliikelaitokseen. Päätöksessä on mainittu, että sitä koskee muutoksenhakukielto.

Helsingin kaupungin henkilöstöjohtajan päätöksellä on annettu sen liitteenä oleva ohje, jossa on muun ohessa todettu, että ”toimialojen ja liikelaitosten tulee varmistaa palvelutoiminnan jatkuminen selvittämällä ja tiedottamalla, keiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden on edellytettävä jäävän mahdollisten työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle. Työnantaja katsoo, että tällaisessa asemassa ovat työnantajan edustajat eli kaikki johto- ja esihenkilötehtävissä olevat henkilöt. On tärkeä varmistaa, että henkilöllä on mahdollisen työtaistelun aikana työnjohdollinen toimivalta ja oikeudet tehdä esim. tarvittavia henkilöstö- ja työvuorojärjestelyjä. Mikäli tässä tarkoitettu vastuuhenkilö kuitenkin osallistuu työtaisteluun, tulee vastuuhenkilöksi nimetä toinen, jolle annetaan tarvittavat toimivaltaoikeudet.” Ohjeessa lukee myös: ”Työnantaja edellyttää, että henkilö ilmoittaa esihenkilölle päätöksestään osallistua työtaisteluun. Ilmoitus on tehtävä niin varhaisessa vaiheessa kuin mahdollista.”

Kuopion kaupunki on antanut 10.2.2022 ohjeen, jossa on viitattu KT:n oppaaseen ja todettu, että kunnissa ja kuntayhtymissä on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden on jo asemansa vuoksi edellytettävä jäävän lakon ulkopuolelle. Nämä vastuuhenkilöt nimetään etukäteen ja heille ilmoitetaan tästä. Ohjeen mukaan ”[t]yötaistelutilanteessa Kuopion kaupungin vastuuhenkilöt määräytyvät hallinnollisen aseman mukaan ja ovat seuraavat viranhaltijat ja työntekijät: kaupunginjohtaja, apulaiskaupunginjohtajat, asiakkuusjohtajat, palvelupäälliköt, lähiesimiehet.”

Asiassa on kuultu todistajina Helsingin kaupungin perusopetuksen aluepäällikköä D:tä, Vantaan kaupungin Ylästön koulun rehtoria C:tä, Kuopion kaupungin Minna Canthin koulun rehtoria E:tä ja Rovaniemen kaupungin koulutuspalvelujen palvelualuepäällikköä B:tä. Jokainen heistä on kertonut tulleensa nimetyksi työnantajan vastuuhenkilöksi kyseisessä työtaistelutilanteessa. Kukaan heistä ei ollut kokenut tulleensa painostetuksi olemaan osallistumatta työtaisteluun. E on kertonut osallistuneensa Kuopiossa järjestettyyn lakkoon sen molempina päivinä.

Näytön arviointi ja johtopäätökset

Työtuomioistuin toteaa asiassa olevan riidatonta, että kunnilla ja kuntayhtymillä on lakisääteinen velvollisuus järjestää tiettyjä palveluja ja että niiden tulee laatia etukäteen suunnitelma siitä, miten nämä palvelut turvataan mahdollisen työtaistelun aikana. Riidanalaisissa päätöksissä ja ohjeissa on ollut kysymys vastuuhenkilöiden nimeämisestä työtaistelutilanteiden varalle.

Työtuomioistuin toteaa, että todisteena esitetyssä sosiaali- ja terveysministeriön ohjauskirjeessä 21.3.2022 ei ole mainittu vastuuhenkilöiden nimeämistä yhtenä niistä keinoista, joita ministeriö on todennut kunnilla ja muilla viranomaisilla olevan niiden varautuessa mahdolliseen lakkoon. Työtuomioistuin katsoo tämän ja KT:n tiedotteessa 25.3.2022 lausutun viittaavan siihen, että vastuuhenkilöiden nimeäminen ei ole ollut välttämätön toimenpide varauduttaessa mahdollisiin työtaistelutoimenpiteisiin. Samaan viittaa se, että lakonuhkien ulkopuolelle oli jo ennalta rajattu tehtävät, jotka voisivat aiheuttaa kansalaisten hengen, terveyden, turvallisuuden tai omaisuuden vaarantumisen.

Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella työtuomioistuin katsoo, että ratkaisevaa asiassa ei ole se, mihin KT ja kuultavana olevat kaupungit ovat pyrkineet antamalla riidanalaiset päätökset tai ohjeet, vaan se, miten työntekijäpuoli on voinut ymmärtää ja kokea ne. Asiassa vedotussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 4907/32/84 n:o 2446 ei ole otettu kantaa siihen, miten kuntainliiton liittohallituksen päätöksessä tehtäväalueestaan vastuulliseksi työnantajaedustajaksi ja siten lakon ulkopuolella olevaksi mainittu henkilö oli voinut kokea päätöksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun ei näin ollen voida katsoa vaikuttavan nyt ratkaistavana olevaan asiaan.

KT:n kunnille ja kuntayhtymille osoittamassa oppaassa työtaistelujen varalta on sivulla 23 muun ohella todettu, että kunnissa ja kuntayhtymissä on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden on jo asemansa vuoksi edellytettävä jäävän lakon ulkopuolelle. Nämä vastuuhenkilöt nimetään etukäteen ja heille ilmoitetaan tästä. Vastuuhenkilölle on selvitettävä, että hän vastaa toiminnan ylläpitämisestä vastuualueellaan. Vastuuhenkilö edustaa selkeästi työnantajaa työtaistelutilanteessa. Vastuuhenkilöksi nimetyn ei asemansa vuoksi pitäisi osallistua lakkoon. Työtaistelun toimeenpanevan yhdistyksen jäsenenä vastuuhenkilö saattaa kuitenkin käyttää lakko-oikeuttaan.

Työtuomioistuin katsoo edellä mainittujen kirjausten kokonaisuutena arvioiden merkitsevän sitä, että KT on ohjannut kuntia ja kuntayhtymiä edellyttämään, että tietyssä asemassa olevat viranhaltijat eivät osallistu lakkoihin. Tähän viittaa se, että vastuuhenkilöt tulisi nimetä etukäteen, heille tulisi ilmoittaa nimeämisestä ja selvittää, että he vastaavat toiminnan ylläpitämisestä ja edustavat työnantajaa työtaistelutilanteessa. Vaikka ohjeessa on myös mainittu, että vastuuhenkilö saattaa käyttää lakko-oikeuttaan, nimenomaisten tehtävien ja vastuun osoittaminen mahdollisen työtaistelun ajaksi on omiaan antamaan vastuuhenkilöksi nimettävälle viranhaltijalle kuvan siitä, että hänellä ei ole mahdollisuutta osallistua mahdollisiin työtaisteluihin. Työtuomioistuin katsoo, että työntekijäpuoli on perustellusti voinut kokea edellä mainitut KT:n oppaan kohdat lakko-oikeuden käyttämiseen liittyväksi painostukseksi.

KT on täsmentänyt edellä mainittua opastaan yhteyshenkilötiedotteella 25.3.2022. Siinä KT on korostanut, että jokaisella on oikeus osallistua tai olla osallistumatta lailliseen työtaisteluun. Oppaan sivun 23 osalta tiedotteessa on pidetty oikeampana tai täsmällisempänä ilmaisuna sitä, keiden viranhaltijoiden työnantaja voi olettaa asemansa vuoksi jäävän lakon ulkopuolelle.

Työtuomioistuin toteaa, että asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, keille KT:n yhteyshenkilötiedote on mennyt tiedoksi. Työtuomioistuin katsoo, että tiedote ei myöskään asiallisesti poikkea aikaisemmasta oppaasta niin paljon, että se vähentäisi merkittävästi oppaasta ilmenevää painostusta.

Kuultavana olevien kaupunkien päätösten ja ohjeiden keskeisenä sisältönä on ollut, että tiettyjen viranhaltijoiden on edellytetty jäävän työnantajan vastuuhenkilöinä virka-asemansa perusteella työtaistelun ulkopuolelle. Tämä seikka on ilmaistu vaihtelevin sanamuodoin esimerkiksi viittaamalla suoraan KT:n oppaaseen tai lainaamalla sen sisältöä.

Rovaniemen kaupunginjohtajan päätöksessä 10.3.2022 on todettu päätettävän, että nimetyissä viroissa ja toimissa toimivat henkilöt ovat lakon ulkopuolelle jääviä vastuuhenkilöitä työtaistelutilanteissa. Kaupunginjohtaja on 1.4.2022 poistanut 10.3.2022 tekemänsä päätöksen ja antanut uuden, jossa edellisen päätöksen sanat ”lakon ulkopuolelle jääviä” on poistettu ja johon on lisätty maininta siitä, että päätöksellä ei rajoiteta työtaistelutoimenpiteisiin osallistumista.

Vantaan perusopetuksen johtajan päätöksessä 7.3.2022 on lausuttu, että kunnissa on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden on jo asemansa vuoksi suositeltavaa jäädä mahdollisten työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle. Päätöksessä on myös todettu, että vastuuhenkilö vastaa toiminnan ylläpitämisestä vastuualueellaan ja edustaa työnantajaa työtaistelutilanteessa.

Helsingin kaupungin kansliapäällikön päätöksessä on nimetty ne johtavassa asemassa olevat henkilöt, joiden asemansa vuoksi edellytetään jäävän mahdollisten työtaistelujen ulkopuolelle. Kaupungin henkilöstöjohtajan päätöksellä annetun ohjeen mukaan palvelutoiminnan jatkuminen tulee varmistaa selvittämällä ja tiedottamalla, keiden viranhaltijoiden on edellytettävä jäävän mahdollisten työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle. Ohjeen mukaan on tärkeä varmistaa, että vastuuhenkilöllä on oikeudet tehdä esimerkiksi tarvittavia henkilöstö- ja työvuorojärjestelyjä. Ohjeessa on mainittu myös se mahdollisuus, että vastuuhenkilö kuitenkin osallistuu työtaisteluun.

Kuopion kaupungin ohjeistus 10.2.2022 vastaa osaa KT:n oppaan sanamuodosta. Siinä on lausuttu, että kunnissa on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden on jo asemansa vuoksi edellytettävä jäävän lakon ulkopuolelle.

Edellä mainituissa kaupunkien päätöksissä ja ohjeissa vastuuhenkilöt on yksilöity nimen ja aseman perusteella tai pelkästään listaamalla heidän virka-asemansa. Näiden asemien vastuullisuus on vaihdellut, ja vastuuhenkilöiksi on saatettu nimetä huomattava määrä sellaisiakin virkamiehiä, jotka käyttävät julkista valtaa vain vähäisessä määrin. Vantaalla ja Helsingissä tehdyissä päätöksissä on todettu, että vastuuhenkilö edustaa työnantajaa työtaistelun aikana, ja osoitettu hänelle nimenomaisesti työtaistelun aikana kuuluvia työtehtäviä. Helsingissä on lisäksi edellytetty, että vastuuhenkilöksi nimetty ilmoittaa työnantajalle ennalta päätöksestään osallistua työtaisteluun. Toisaalta Helsingissä tehdyssä päätöksessä on myös tuotu esiin, että vastuuhenkilöksi nimetyn osallistuessa työtaisteluun hänen tilalleen tulee nimetä toinen vastuuhenkilö. Rovaniemellä 10.3.2022 annettu päätös on riidanalaisista päätöksistä ja ohjeista sanamuodoltaan ehdottomin, koska siinä näyttää päätetyn, että eräissä viroissa toimivat viranhaltijat jäävät lakon ulkopuolelle. Toisaalta Rovaniemellä 1.4.2022 eli noin viikko ennen työtaistelun alkamista annettu uusi päätös ei työtuomioistuimen näkemyksen mukaan ole sanamuodoltaan painostava ja siten moitittavana pidettävä.

Työtuomioistuin toteaa, että lähtökohtaisesti viranhaltijoiden on oletettava pyrkivän noudattamaan heille osoitettuja päätöksiä ja ohjeita, jotka työnantaja on antanut työnjohto-oikeutensa nojalla. Työnjohto-oikeuteen kuuluu muun muassa työtehtävien osoittaminen.

Työtuomioistuin katsoo, että Rovaniemen kaupunginjohtajan 10.3.2022 antamalla päätöksellä sekä Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupunkien riidanalaisilla päätöksillä ja ohjeilla on kutakin asiakirjaa kokonaisuutena arvioiden luotu vaikutelma siitä, että lakkoon osallistuminen ei ole viranhaltijan lakon aikaisten tehtävien vuoksi mahdollista tai että lakkoon osallistuminen ei ainakaan ole suotavaa. Tätä käsitystä on voinut vahvistaa se, että nimeämisiä on tehty hallintopäätöksillä tai ohjeilla, joihin ei ole saanut hakea muutosta. Tämän seikan arvioinnin kannalta ratkaisevaa merkitystä ei ole sillä, ettei näillä päätöksillä ole tosiasiallisesti voitu kieltää viranhaltijoiden osallistumista työtaisteluun. Myöskään yksittäisten työtuomioistuimessa kuultujen viranhaltijoiden kertomuksille siitä, miten he ovat asian kokeneet, ei voida antaa asiassa painoarvoa. Merkitystä ei ole myöskään sillä, onko kuultavana olevien kaupunkien päätökset tai ohjeet annettu ennen vai jälkeen JUKO ry:n antamia ilmoituksia työnseisauksista, koska päätökset ja ohjeet on joka tapauksessa annettu ennen työtaistelujen toteuttamista ja ne ovat siten voineet vaikuttaa viranhaltijoiden päätöksiin työtaisteluihin osallistumisesta. Työtuomioistuin katsoo, että työntekijäpuoli on perustellusti voinut kokea edellä tässä kappaleessa mainitut päätökset ja ohjeet lakko-oikeuden käyttämiseen liittyväksi painostukseksi.

Vaikka varautuminen lakkoon ja kuntien palveluiden turvaamiseen häiriötilanteessa on sinänsä hyväksyttävää, viranhaltijat ovat voineet perustellusti kokea KT:n ja kuultavana olevien kaupunkien päätösten ja ohjeiden estävän tai rajoittavan heitä käyttämästä lakko-oikeuttaan. Työtuomioistuin katsoo, että riidanalaisten päätösten ja ohjeiden antaminen on siten ollut omiaan heikentämään laillisen työtaistelun tehoa, mitä on pidettävä työnantajan tosiasiallisena vastatoimenpiteenä laillista työtaistelua vastaan. Toimenpide on kohdistunut useisiin viranhaltijoihin ja myös JUKO ry:hyn, joka on ollut osapuolena käynnissä olleissa virkaehtosopimusneuvotteluissa.

Asiassa kuultavana olevien kaupunkien päätökset ja ohjeet ovat perustuneet KT:n oppaaseen ja vastanneet pitkälti sen sisältöä. Vaikka opas riidattomasti on ollut voimassa pitkään olennaisilta osin samansisältöisenä, ei ammattijärjestöillä ole selvitetty olleen aiemmin aihetta sen sisällön riitauttamiseen nyt riidan kohteena olleilta osin.

Edellä mainituilla perusteilla työtuomioistuin katsoo, että KT ja asiassa kuultavana olevat kaupungit ovat menetelleet kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:n 1 momentissa säädetyn työrauhavelvoitteen vastaisesti.

Hyvityssakot

Kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain 20 §:n 2 momentin nojalla Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT sekä Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungit on kukin tuomittava maksamaan hyvityssakkoa lain 8 §:n vastaisesta menettelystään.

Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, jotka antaisivat aihetta arvioida hyvityssakon määrää tavallisesta menettelystä poiketen. Hyvityssakon määrää arvioitaessa on otettu edellä mainitun lain 21 §:n nojalla huomioon vahingon ja syyllisyyden määrä, toisen osapuolen rikkomukseen mahdollisesti antama aihe ja yhdistyksen, kunnan, kuntayhtymän, hyvinvointialueen tai hyvinvointiyhtymän koko. Rovaniemen kaupungin osalta työtuomioistuin on ottanut huomioon, että kaupungin ensimmäisen päätöksen sanamuoto on ollut riidanalaisista päätöksistä ja ohjeista jyrkin. Toisaalta Rovaniemen kaupunki on noin viikko ennen työtaistelun antamista korvannut päätöksen toisella päätöksellä, jonka sanamuotoa työtuomioistuin ei ole pitänyt moitittavana.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 33 a §:n nojalla Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT sekä Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungit ovat asian hävitessään yhteisvastuullisesti velvollisia korvaamaan JUKO ry:n oikeudenkäyntikulut. Vastaaja ja kuultavat ovat hyväksyneet JUKO ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen määrältään.

Tuomiolauselma

Työtuomioistuin tuomitsee Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n ja Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungit maksamaan Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle hyvityssakkoa työrauhavelvollisuuden rikkomisesta

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n 6.000 euroa,
Rovaniemen kaupungin 2.500 euroa,
Vantaan kaupungin 3.000 euroa,
Helsingin kaupungin 4.000 euroa ja
Kuopion kaupungin 3.000 euroa.

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT sekä Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungit velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n oikeudenkäyntikulut 11.048 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut työtuomioistuimen tuomion antopäivästä.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Risto Niemiluoto puheenjohtajana sekä Markku Saarikoski, Risto Lerssi, Juha Teerimäki, Arja Pohjola ja Paula Ilveskivi jäseninä. Valmistelija on ollut Meeri Julmala.

Tuomiosta on äänestetty.

Eri mieltä olevan jäsen Teerimäen lausunto:

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa työtuomioistuimen tuomion perusteluista kappaleeseen näytön arviointi ja johtopäätökset asti.

Työtuomioistuimen ratkaisun perusteluiden kappaleessa kysymyksenasettelu todetaan, että Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT on antanut kunnille ja kuntayhtymille ohjeita työtaistelujen varalta. Asiassa kuultavana olevat kaupungit ovat antaneet päätöksiä tai ohjeita, joissa on nimetty työnantajan vastuuhenkilöitä työtaistelutilanteisiin. Kantajan ja vastaajapuolen vetoamat seikat huomioon ottaen käsillä olevassa tapauksessa on riidatonta, että riidanalaisilla päätöksillä tai ohjeilla ei ole tosiasiallisesti voitu rajoittaa viranhaltijoiden oikeutta osallistua lakkoon.

Kuten työtuomioistuimen tuomion ratkaisun perusteluiden kappaleessa näytön arviointi ja johtopäätökset todetaan, riidatonta asiassa on myös se, että kunnilla ja kuntayhtymillä on lakisääteinen velvollisuus järjestää tiettyjä palveluja ja että niiden tulee laatia etukäteen suunnitelma siitä, miten nämä palvelut turvataan mahdollisen työtaistelun aikana.

Riidanalaisissa päätöksissä ja ohjeissa on ollut kysymys vastuuhenkilöiden nimeämisestä työtaisteluiden varalle. Keskeinen riitakysymys koskee sitä, ovatko viranhaltijat voineet kokea tai tulkita KT:n ja työnantajakaupunkien antamat päätökset tai ohjeet painostukseksi olla osallistumatta lakkoon.

Toisin kuin enemmistö katson, että viranhaltijat eivät ole voineet kokea KT:n ja kuultavina olevien kaupunkien päätösten ja ohjeiden rajoittavan heitä käyttämästä lakko-oikeuttaan. Jutussa on riidatonta, että riidanalaisilla päätöksillä ja ohjeilla ei ole voitu rajoittaa viranhaltijoiden oikeutta osallistua lakkoon. Riidanalaisissa päätöksissä ja ohjeissa on myös selvästi tuotu esiin, että vastuuhenkilöksi nimetty viranhaltija voi käyttää lakko-oikeuttaan. Katson, että riidanalaisilla päätöksillä ja ohjeilla on pyritty turvaamaan kunnan lakisääteisten palveluiden tarjoaminen myös poikkeuksellisessa tilanteessa ja etteivät virkamiehet ole voineet pitää niitä kieltona osallistua lakkoon, koska lakkoon osallistumisen mahdollisuus on näissä riidanalaisissa päätöksissä ja ohjeissa mainittu.

Hylkään kanteen ja velvoitan Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n korvaamaan Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n ja Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungin yhteiset oikeudenkäyntikulut 5.800 eurolla vaadittuine korkoineen.

Äänestyksen lopputuloksen johdosta velvollisena lausumaan Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n sekä Rovaniemen, Vantaan, Helsingin ja Kuopion kaupungin maksettavaksi tuomittavien hyvityssakkojen määristä olen niistä samaa mieltä kuin enemmistö.‍