TT 2020:81

Korkein hallinto-oikeus oli pyytänyt työtuomioistuimelta lausuntoa siitä, oliko viranhaltijan matkat eräisiin koulutustilaisuuksiin asiassa sovellettavien kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräysten mukaan katsottava luonteeltaan virkamatkoiksi vai virantoimitusmatkoiksi ja miten kyseisiä määräyksiä oli muutoin tulkittava lausuntopyynnössä kuvatussa tilanteessa.

Lausunnosta tarkemmin ilmenevillä perusteilla työtuomioistuin katsoi, että sille esitettyjen tietojen perusteella lausuntopyynnössä tarkoitetut matkat vaikuttivat olevan kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa tarkoitettuja työmatkoja. Sen arvioiminen, oliko kyseiset matkat katsottava luonteeltaan virkamatkoiksi, virantoimitusmatkoiksi vai työmatkoiksi, jäi kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden tehtäväksi asiaa koskevan näytön vastaanottamisen jälkeen.

KUULTAVAT

Kunnallinen työmarkkinalaitos

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

Julkisen alan unioni JAU ry

Kunta-alan koulutettu Hoitohenkilöstö KoHo ry

ASIA

Korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyyntö kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen oikeasta tulkinnasta matkakustannusten korvaamista koskevassa asiassa

ASIAN KÄSITTELYSTÄ TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Asiassa on toimitettu suullinen valmistelu 2.3.2020.

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Kunnallinen yleinen virka- ja työehtosopimus 1.3.2014–31.1.2017 (jäljempänä KVTES 2014–2016) on sisältänyt muun ohella seuraavat määräykset.

---

VI LUKU KUSTANNUSTEN JA LUONTOISSUORITUSTEN KORVAUKSET

1 § Matkakustannusten korvaus

Viranhaltijalle/työntekijälle suoritetaan matkakustannusten korvausta tämän sopimuksen liitteen 16 mukaisesti.

---

LIITE 16 MATKAKUSTANNUSTEN KORVAUKSET

YLEISET MÄÄRÄYKSET

1 § Virkamatka ja virantoimitusmatka

1 mom.

Matkakustannusten korvaukseen oikeuttava virkamatka on kunnan/kuntayhtymän asianomaisen viranomaisen antamaan määräykseen perustuva matka, joka ei kuulu tavanomaiseen virkatoimintaan/tavanomaisiin työtehtäviin. Matkakustannuksina pidetään niitä ylimääräisiä menoja, joita viranhaltijalla/työntekijällä on ollut virkamatkan johdosta.

2 mom.

Virantoimitusmatka on viranhaltijan/työntekijän tavanomaiseen virkatoimintaan/tavanomaisiin työtehtäviin liittyvä matka.

Soveltamisohje

"Virkamatkalla" ja "virantoimitusmatkalla" tarkoitetaan myös työntekijöiden vastaavia matkoja.

Virkamatka perustuu esimiesasemassa olevan viranhaltijan tai toimielimen antamaan matkamääräykseen, jonka tämä voi antaa johtosäännössä olevan valtuutuksen tai pysyväismääräyksen perusteella. Virkamatkat eivät ole luonteeltaan tavanomaista virkatoimintaa ja ne edellyttävät matkustamista virkapaikan ulkopuolelle.

Virantoimitusmatkassa matkustaminen on virkatehtäviin/työtehtäviin liittyvänä tavanomaista eli päivittäistä, viikoittaista tai muutoin toistuvaa. Matka tapahtuu tavallisesti työpisteestä toiseen tai määrätystä lähtöpaikasta toiseen ja takaisin virantoimituspaikkakunnalla tai muuten virkapiiriin kuuluvalla alueella. Esimerkkeinä voidaan mainita tarkastus-, hoito- ja huoltomatkat, joita tekevät esim. rakennustarkastajat, terveystarkastajat, kotisairaanhoitajat ja sosiaali-

tarkkailijat.

---

2 § Työmatkasta maksettavat korvaukset

1 mom.

Työmatka eli matka asunnosta toimi-, työ- tai kokoontumispaikkaan ja takaisin ei oikeuta korvauksiin muissa kuin tämän pykälän 2–6 momenteissa tarkoitetuissa tapauksissa.

---

2 mom.

Jos viranhaltijalle/työntekijälle on määrätty pysyväisluonteinen toimipaikka ja matkasta asunnosta muuhun ensimmäiseen työpisteeseen tai vastaavasti viimeisestä työpisteestä asunnolle aiheutuu em. toimipaikalle matkustamista suurempia kustannuksia, kustannusten erotus korvataan matkustamiskustannuksia koskevien määräysten mukaan.

Soveltamisohje

Työmatkakustannuksia korvattaessa pysyväisluonteisena toimipaikkana pidetään sitä toimipaikkaa, jossa viranhaltija/työntekijä vakituisesti työskentelee tai ellei tällaista ole, sitä, jossa hän useimmiten työskentelee, noutaa työmääräykset, säilyttää työvälineitään tai jota muilla vastaavilla perusteilla voidaan pitää hänen pääasiallisena toimipaikkanaan. Mikäli useat toimipaikat ovat edellä sanotuilla perusteilla samanarvoisia, pidetään näistä vain yhtä matkakustannuksia korvattaessa pysyväisluonteisena toimipaikkana. Jos esimerkiksi terveystarkastajalla on saman kuntayhtymän alueella kaksi toimipaikkaa, joissa hän molemmissa on yleisön tavattavissa kahtena päivänä viikossa saman tuntimäärän, valitaan toinen näistä hänen pysyväisluonteiseksi toimipaikakseen (esim. viranhaltijan asuinpaikkakunta).

Esimerkki

X:n vakituinen toimipaikka on A. Työpäivänsä alkaessa X matkustaa kuitenkin kotoaan suoraan toimipisteeseen B, jonne on matkaa 25 km. Työpäivän kuluessa hän matkustaa toimipisteestä B kolmanteen toimipisteeseen C. Kysymyksessä on virantoimitusmatka ja X:lle maksetaan matkakustannusten korvaus väliltä B–C oman auton käytön mukaan.

Työpäivänsä päätyttyä X matkustaa toimipisteestä C 30 kilometrin päässä olevaan kotiinsa. Koska X:lle muodostuu toimipisteeseen B matkustamisesta ja toimipisteestä C kotiin matkustamisesta ylimääräisiä matkakustannuksia ver-

rattuna normaaliin työmatkakustannuksiin vakituiseen toimipaikkaan, viranhaltijalle korvataan oman auton käytön mukaan työmatkakustannusten erotus. Jos X olisi matkustanut vakituiseen toimipisteeseensä työpäivän alkaessa ja sieltä kotiin työpäivän päättyessä olisi matkan pituudeksi tullut yhteensä 20 km. Nyt työmatkojen pituudeksi tulee kuitenkin 55 km (25 km + 30 km) ja matkojen pituuden erotus (55 km - 20 km) 35 km korvataan 2 §:n 2 momentin perusteella.

---

4 mom.

Jos pysyväisluonteista toimipaikkaa ei ole määrätty virka-/työtehtävien laadun johdosta, niin matkasta asunnosta ensimmäiseen työpisteeseen ja viimeisestä työpisteestä asunnolle aiheutuvat menot korvataan tämän liitteen matkustamiskustannuksia koskevien määräysten mukaisina siltä osin kuin matkat ylittävät työpäivässä yhteensä 15 kilometriä.

---

PÄIVÄRAHA

6 § Päivärahan maksamisedellytykset

1 mom.

Päivärahan maksaminen edellyttää, että virkamatka ulottuu yli 15 kilometrin etäisyydelle viranhaltijan/työntekijän asunnosta ja virka/työpaikasta mitattuna yleisesti käytettyä kulkutietä sen mukaan, tapahtuuko lähtö ja paluu asunnosta vai virka-/työpaikasta.

2 mom.

Mikäli viranhaltija/työntekijä joutuu poikkeuksellisesti tai työnantajan nimenomaisesta määräyksestä virantoimitusmatkalla yöpymään virka-/työtehtävien suorittamisen takia muualla kuin asunnossaan, maksetaan päiväraha 1 momentissa mainituin edellytyksin siten kuin virkamatkasta. Vähintään 10 tuntia kestävästä virantoimitusmatkasta toisen kunnan alueelle vähintään 150 kilometrin päähän pysyväisluonteisesta toimipaikasta ja asunnosta maksetaan osapäivärahan suuruinen korvaus. Muussa tapauksessa virantoimitusmatkan ajalta ei makseta päivärahaa.

---

8 § Osa- ja kokopäivärahan tuntirajat

1 mom.

Osapäiväraha maksetaan, kun virkamatka on kestänyt

1 yli kahdeksan tuntia

2 yli kuusi tuntia, jos enemmän kuin kolme tuntia matkasta on tapahtunut

kello 16.00–7.00.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli vireillä Tampereen kaupunginhallituksen kunnallisvalitus. Hämeenlinnan hallinto-oikeus oli Tampereen kaupungin viranhaltijan, tamperelaisen A:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen ja pelastusjohtajan A:n matkakustannusten korvaamista koskevassa asiassa tekemät päätökset ja palauttanut asian pelastusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi. Kaupunginhallitus oli vaatinut valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko Tampereen kaupungin korvattava valittajana hallinto-oikeudessa olleen järjestäytymättömän viranhaltijan osallistuminen Hervannan paloasemalla 27.11., 1.12. ja 9.12.2015 järjestettyyn yksikönjohtajien ja aseman vanhimpina toimivien ylipalomiesten koulutukseen virkamatkana maksamalla hänelle osapäivärahaa mainituilta päiviltä. Kaupunginhallitus oli esittänyt muun ohella, että kysymys ei ollut ollut virkamatkoista vaan tavanomaisiin virkatehtäviin kuuluvista virantoimitusmatkoista.

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN LAUSUNTOPYYNTÖ

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt työtuomioistuimelta lausuntoa siitä, onko edellä mainitut matkat kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 2014–2016 VI luvun 1 §:n, 16 liitteen 1 §:n 1 ja 2 momentin sekä saman liitteen 6 §:n 1 momentin ja 8 §:n 1 momentin 1 kohdan määräysten mukaan katsottava luonteeltaan virkamatkoiksi vai virantoimitusmatkoiksi ja miten mainittuja määräyksiä on muutoin edellä kuvatussa tilanteessa tulkittava.

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Työtuomioistuin on oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 39 §:n nojalla varannut Kunnalliselle työmarkkinalaitokselle (jäljempänä KT), Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle, Julkisen alan unioni JAU ry:lle ja Kunta-alan koulutettu hoitohenkilöstö KoHo ry:lle tilaisuuden tulla asiassa kuulluiksi.

KUNNALLISEN TYÖMARKKINALAITOKSEN LAUSUNTO

KVTES 2014–2016:n 16 liitteessä korvattavina matkakustannuksina on sovittu pidettävän vain niitä ylimääräisiä menoja, joita viranhaltijalle/työntekijälle aiheutuu työstä johtuvista matkoista. Viranhaltijan/työntekijän matkoja ovat työmatka, virkamatka ja virantoimitusmatka. Näin on ollut 1970-luvulta saakka. Matkakustannusten korvaukset määräytyvät eri tavalla riippuen siitä, mistä matkasta on kyse.

KT:n ohjeistus ja tulkinta on pysynyt näiden osalta samanlaisena. Nyt käsillä olevan kaltaisia tulkintariitoja ei ole aikaisemmin tullut käsiteltäväksi pääsopijajärjestöjen välillä tai työtuomioistuimessa siitä huolimatta, että paikalliset työnantajat ovat soveltaneet määräyksiä pitkän ajan. Työnantajien tulkintaetuoikeuskin huomioon ottaen ei ole uskottavaa, että pääsopijajärjestöt eivät olisi tienneet valtakunnallisesta KT:n tulkinnasta. Ei ole myöskään uskottavaa, että pääsopijajärjestöt eivät olisi tienneet Pirkanmaan pelastuslaitoksen osalta paikallisten luottamusmiesten hyväksynnästä työnantajan sopimusmääräysten tulkinnalle ja soveltamiselle.

KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 2 §:n 1 momentin mukaan työmatka on matka asunnosta toimi-, työ- tai kokoontumispaikkaan. Siten esimerkiksi matka kokoontumispaikalle työvuoroon tultaessa on työmatka. Määräyksestä ilmenee selkeästi, että työntekijällä voi olla useita toimi-, työ- tai kokoontumispaikkoja, joihin kulkeminen ei ole virantoimitus- tai virkamatka vaan työmatka. Keskeistä on, että matkat eri toimi-, työ- tai kokoontumispaikkoihin ovat työmatkoja riippumatta siitä, onko kysymyksessä pysyväisluonteinen vai muu toimi-, työ- tai kokoontumispaikka.

KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 2 §:n 2 momentissa on määritelty, miten pysyväisluonteinen toimipaikka määräytyy työmatkakustannuksia korvattaessa. Myös tästä sopimusmääräyksestä ja sen soveltamisohjeen esimerkeistä ilmenee, että työntekijällä/viranhaltijalla voi olla useita toimipaikkoja tai kokoontumispaikkoja ja että niihin matkustettaessa kyseessä on työmatka. Sopimusmääräyksissä ei ole otettu kantaa siihen, millä tavoin toimi-, työ- tai kokoontumispaikan sijainti määräytyy. Sopimusmääräyksissä ei ole sellaista edellytystä, että työnantajan toimipiste olisi viranhaltijan toimi-, työ- tai kokoontumispaikka vain silloin, kun viranhaltijan siellä tekemät tehtävät ovat hänen tavanomaista virkatoimintaansa. Työntekijälle korvataan matkakustannusten erotus, jos matkasta muuhun kuin pysyväisluonteiseen toimipaikkaan aiheutuu tavanomaista suurempia kustannuksia.

Virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä tulee ensisijaisesti arvioida niiden omasta viitekehyksestä lähtien. Kysymys on nimenomaisesti sopijapuolten yhteisesti sopimasta asiasta, eikä tulkinnassa näin ollen voida tukeutua muihin virka- tai työehtosopimuksiin. Esimerkiksi valtion matkustussäännössä on eri sopijapuolet ja hyvin erilaiset määräykset matkakustannusten korvaamisesta kuin KVTES:ssa. Kuntien ja muiden kunnallisten työnantajien toiminta-alueet myös eroavat valtion toiminnoista.

Valtion matkustussäännössä ei esimerkiksi ole lainkaan virantoimitusmatkoja, jotka KVTES:ssa on erikseen määritelty, eikä myöskään työmatkan käsite ole yhteneväinen. Tämän lisäksi virkamatkalla ei tarkoiteta valtion matkustussäännössä ja KVTES:ssa samanlaisia matkoja. Myöskään virkapaikan käsite ei ole samansisältöinen KVTES:ssa ja valtion matkustussäännössä.

Virkapaikkaa ei ole KVTES:ssa voitu määritellä tarkkaan ja kaikenkattavasti, koska toiminta-alueet ovat niin erilaisia. Tavanomainen virantoimitus esimerkiksi ulottuu eri töissä ja eri työnantajilla erilaajuisille alueille. Virkamatkat suuntautuvat käytännössä työnantajan toiminta-alueen ulkopuolelle. Missään tapauksessa viranhaltijan virkapaikaksi ei voida katsoa vain sitä yhtä rakennusta tai toimipistettä, jossa viranhaltija pääsääntöisesti työskentelee.

KVTES:n 16 liitteen 1 §:n 2 momentin soveltamisohjeessa tarkoitettu virkapaikka ei ole myöskään rinnastettavissa saman liitteen 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuun pysyväisluonteiseen toimipaikkaan. Se, että pysyväisluonteinen toimipaikka on erikseen määritelty, osoittaa kysymyksessä olevan kaksi eri asiaa. Pysyväisluonteinen toimipaikka -käsitettä käytetään, kun lasketaan, mitä kodin ja muun kuin pysyväisluonteisen toimipaikan välisestä työmatkasta korvataan. Eri tarkoitusta kuvastaa myös se, että pysyväisluonteista toimipaikkaa ei edes kaikissa virkatehtävissä ole tehtävien laadun vuoksi määrätty. Tällaisia tilanteita varten on oma määräys KVTES:n 16 liitteen 2 §:n 4 momentissa, joka myös poikkeaa valtion matkustussäännöstä.

Koska KVTES:n matkakustannusten korvaamista koskevia määräyksiä sovelletaan pääsääntöisesti koko kunta-alalla, tavanomaisen virkatoiminnan sisältö vaihtelee. Virantoimitusvelvollisuuden olennainen sisältö on virkasuhteeseen liittyvien tehtävien suorittaminen ja työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksien noudattaminen. Työnantaja päättää viranhaltijalle kuuluvista tehtävistä. Se, mikä on tavanomaista virkatoimintaa tai onko esimerkiksi jokin koulutus tavanomaista virkatoimintaa, riippuu siten kunkin viranhaltijan viran sisällöstä ja tosiasiallisista tehtävistä. Koulutuksen osalta ainakin sellainen koulutus, johon työantaja edellyttää osallistumaan ja joka on välittömästi viranhaltijan virkatehtäviin liittyvää, on tavanomaista virkatoimintaa.

KVTES:n 16 liitteen 1 §:n 2 momentin soveltamisohjeessa on esimerkkejä sellaisista tehtävistä, joissa käytännössä tehdään usein virantoimitusmatkoja, ja sellaisista virantoimitusmatkoista, joita näissä kyseisissä tehtävissä usein tehdään. Nämä esimerkkiluettelot eivät ole tyhjentäviä, eikä luetteloilla ole tarkoitettu kuvata sitä, mitä ainoastaan voidaan pitää tavanomaisena virkatoimintana.

Lausuntopyynnön kohteena olevassa tilanteessa viranhaltija oli osallistunut työnantajan yksikönjohtajille ja aseman vanhimpina toimiville ylipalomiehille järjestämiin koulutuksiin Hervannan paloasemalla. Viranhaltija työskenteli pääsääntöisesti Teivon paloasemalla. Hervannan ja Teivon paloasemat sijaitsivat Pirkanmaan pelastuslaitoksen alueella. Teivon paloasema oli kyseisen viranhaltijan pysyväisluonteinen toimipaikka nimenomaan työmatkakustannuksia korvattaessa. Matkat asunnolta Hervannan ja Teivon paloasemille olivat siis työmatkoja.

Koulutus oli kestänyt kello 8.30 ja 15.30 välisen ajan, ja se oli luettu työajaksi. Työnantajalla on lähtökohtaisesti työnjohto-oikeuden nojalla oikeus määrätä, missä töitä minäkin työpäivänä tehdään. Lausuntopyynnön kohteena olevassa tapauksessa koulutus oli järjestetty Hervannan paloasemalla, jossa työskenteli palomiehiä ja jossa kyseinen viranhaltijakin voitaisiin työnjohdollisesti määrätä työskentelemään. KVTES 2014–2016:ssa ei ole otettu kantaa siihen, miten määräytyy se, missä työntekijä milloinkin työskentelee.

Ei ole uskottavaa, että sopijaosapuolet olisivat tarkoittaneet, että tässä tapauksessa viranhaltijan matkaa Hervannan paloasemalle tulisi tulkita toisin vain sillä perusteella, että tämä oli muiden työtehtävien sijasta osallistunut työnantajan järjestämään, työajaksi luettavaan koulutukseen. Matkasta ei aiheutunut viranhaltijalle enempää kustannuksia sen vuoksi, että kyse oli koulutukseen osallistumisesta eikä muusta työskentelypäivästä.

Lausuntopyynnön liitteenä olevasta materiaalista ilmenee, että työnantajan mukaan koulutus oli ollut luonteeltaan tavanomaista työnantajan järjestämää työhön liittyvää perehdytystä. Koulutus oli ollut välittömästi virkatehtäviin liittyvää, työvuoroluetteloon suunniteltua ja työajaksi luettavaa esimieskoulutusta, johon osallistumisesta viranhaltija ei ollut voinut kieltäytyä. Työnantajan mukaan koulutuksia järjestettiin säännöllisesti, ja pelastustoiminnan luonteesta johtuen koulutusta oli moneen muuhun toimialaan nähden hyvin paljon. Koulutukseen osallistuminen oli ylipalomiehen tehtävissä niin tavanomaista, että se oli kirjattu päiväpalveluohjelmaan. Myös lausuntopyynnön liitteenä olevassa paikallisten sopijaosapuolten lausunnossa todetaan, että asiassa oli kyse tavanomaisiin virkatehtäviin sisältyvään koulutukseen osallistumisesta. KVTES:n sopijapuolten paikallisten edustajien ja työnantajan yhteisellä kannalla on asiassa merkitystä, koska niillä on paras tieto paikallisista olosuhteista, kysymyksessä olevan työn luonteesta ja viranhaltijan virkatoiminnan sisällöstä.

Virkamatkan edellytyksenä on se, että kyse ei ole tavanomaisesta virkatoiminnasta ja että matkustetaan virkapaikan ulkopuolelle. Kumpikaan näistä edellytyksistä ei tässä tapauksessa täyty. Kyse on matkasta asunnosta tai työntekijän muusta itse valitsemasta paikasta toimi-, työ- tai kokoontumispaikkaan, joten kyse ei ole myöskään virantoimitusmatkasta.

Viranhaltijan matkat asunnolta työpisteeseen Hervannan paloasemalle ja takaisin ovat KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja työmatkoja muuhun kuin pysyväisluonteiseen toimipisteeseen. Työmatkalta ei makseta päivärahoja. KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 6 §:n mukaiset päivärahan maksamisedellytykset eivät täyty kyseisten matkojen osalta.

JULKISALAN KOULUTETTUJEN NEUVOTTELUJÄRJESTÖ JUKO RY:N, JULKISEN ALAN UNIONI JAU RY:N JA KUNTA-ALAN KOULUTETTU HOITOHENKILÖSTÖ KOHO RY:N YHTEINEN LAUSUNTO

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa kysymyksessä olevat matkat ovat KVTES:n 16 liitteessä tarkoitettuja virkamatkoja. Virkamatkan edellytyksinä ovat matkustaminen virkapaikan ulkopuolelle ja se, että kyse ei ole tavanomaisesta virkatoiminnasta.

Virkapaikkaa ei ole erikseen nimenomaisesti määritelty KVTES 2014–2016:n 16 liitteessä. Analogisesti virkapaikka voidaan kuitenkin rinnastaa liitteen 16 2 §:n 2 momentissa määriteltyyn pysyväisluonteiseen toimipaikkaan, jota on määräyksen soveltamisohjeessa selitetty muun ohella seuraavasti: "Työmatkakustannuksia korvattaessa pysyväisluonteisena toimipaikkana pidetään sitä toimipaikkaa, jossa viranhaltija/työntekijä vakituisesti työskentelee tai ellei tällaista ole, sitä, jossa hän useimmiten työskentelee, noutaa työmääräykset, säilyttää työvälineitään tai jota muilla vastaavilla perusteilla voidaan pitää hänen pääasiallisena toimipaikkanaan."

Virkapaikan määrittely ei voi vaihdella työnantajan toiminta-alueen mukaan. Virkapaikan täytyy olla rakennus, pihapiiri tai muu sellainen (esimerkiksi Meilahden sairaala-alue). Muuten 15 kilometrin mittaaminen olisi käytännössä mahdotonta, kun ei pystyttäisi määrittämään, mistä pitää olla 15 kilometrin etäisyydellä. Jos olisi ollut tarkoitus jättää virkapaikka paikallisesti määritettäväksi, olisi olemassa soveltamisohje tai muuta ohjeistusta määrittelyn tekemiseksi. Työntekijäpuoli ei ole ollut tietoinen KT:n nyt esittämästä tulkinnasta virkapaikan määrittelystä. Myöskään KHO:ssa ratkaistavana olevassa tapauksessa paikalliset osapuolet eivät ole tulkinneet matkakustannuksia koskevia KVTES-määräyksiä KT:n nyt esittämän kannan mukaisesti.

Virkapaikan määrittelyssä voidaan käyttää tulkinta-apuna myös valtion virkaehtosopimusta. Valtion matkustussäännön 2 §:n soveltamisohjeen mukaan virka- tai työpaikalla tarkoitetaan asianomaisen kiinteää toimipaikkaa, jossa hän työskentelee tai mikäli hänellä työn luonteen vuoksi ei ole kiinteää toimipaikkaa, sitä vastaavaa paikkaa. Jokaisella virkamiehellä ja työntekijällä on säännön mukaan virkapaikka tai työpaikka, rakennus, jossa tai josta käsin hän hoitaa tehtävänsä. Tällaisena paikkana voidaan pitää paikkaa, jossa hän suorittaa toimistotehtävät, josta hän hakee työmääräykset, säilyttää työssä käyttämänsä asusteet, työvälineet ja laitteet tai jotain muuta mainittuja paikkoja vastaavaa, tehtävien hoidon kannalta merkityksellistä paikkaa. Ellei virkamiehellä tai työntekijällä työn liikkuvuuden johdosta voitaisi katsoa olevan edellä tarkoitettua paikkaa, hänen virkapaikakseen tai työpaikakseen voidaan katsoa hänen asuntonsa tai muu kiinteä paikka.

Tässä tapauksessa viranhaltijan virkapaikka oli Teivon paloasema Ylöjärvellä. Missään tapauksessa kyseisen viranhaltijan virkapaikaksi ei voida katsoa koko Pirkanmaan pelastuslaitoksen toimialuetta.

KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 1 §:n 2 momentin soveltamisohjeen mukaan virkamatkat eivät ole luonteeltaan tavanomaista virkatoimintaa. Tavanomaiseen virkatoimintaan kuuluvat matkat ovat virantoimitusmatkoja. Soveltamisohjeessa on mainittu esimerkkinä tavanomaiseen virkatoimintaan kuuluvista tehtävistä tarkastus-, hoito- ja huoltomatkat, joita tekevät esimerkiksi rakennustarkastajat, terveystarkastajat, kotisairaanhoitajat ja sosiaalitarkkailijat. Esimerkkiluettelo ei ole tyhjentävä, mutta se kuvaa kattavasti virantoimitusmatkojen aikana suoritettavia työtehtäviä. Mikäli koulutukseen osallistumisen olisi tarkoitettu olevan samalla tavalla tavanomaista virkatoimintaa kuin muut esimerkkiluettelossa luetellut tavanomaiseen virkatoimintaan kuuluvat matkat, olisi koulutus mainittu luettelossa. Harvoin toistuvaan koulutukseen osallistuminen ei rinnastu esimerkkiluettelossa mainittuihin tavanomaiseksi virkatoiminnaksi katsottaviin matkustamisiin.

Kuten esimerkkiluettelosta ilmenee, tavanomaisella virkatoiminnalla tarkoitetaan sellaisia tehtäviä, joiden tekemistä varten viranhaltija on otettu virkaansa. Koulutuksiin osallistuminen ei ole KVTES 2014–2016:n 16 liitteessä tarkoitettua tavanomaista eli päivittäistä, viikoittaista tai muutoin toistuvaa virkatoimintaa. Virkaehtosopimuksen sanamuodon mukaan virantoimitusmatkan tavanomaisuus riippuu siten matkustamisen toistuvuudesta. Näin ollen tässä tapauksessa kysymys on virkamatkasta. Hervannan paloasema ei ole ollut toimi-, työ- tai kokoontumispaikka, koska koulutus ei ole ollut kyseisen palomiehen tavanomaista virkatoimintaa.

Päivärahan maksamisen edellytyksenä on KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 6 §:n mukaan virkamatkan ulottuminen yli 15 kilometrin etäisyydelle viranhaltijan asunnosta ja virkapaikasta. Osapäiväraha maksetaan 16 liitteen 8 §:n mukaan, kun virkamatka on kestänyt yli 8 tuntia, mutta korkeintaan 12 tuntia.

Lausuntopyynnön liitteenä toimitetusta materiaalista ilmenee, että tässä tapauksessa viranhaltijan matka on ulottunut yli 15 kilometrin päähän virkapaikasta ja asunnosta ja että matka on kestänyt yli 8 mutta korkeintaan 12 tuntia. Näin ollen viranhaltijalle on syntynyt oikeus osapäivärahaan virkamatkoista 27.11, 1.12. ja 9.12.2015.

Tulkittaessa virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä paikallisen työnantajan ja kunnallisen pääsopimuksen mukaisten pääsopijajärjestöjen luottamusmiesten näkemyksillä on merkitystä vain, jos kyseessä on virka- ja työehtosopimuslain ja kunnallisen pääsopimuksen muotomääräykset täyttävä tahdonilmaisu.

TODISTELU

Ei nimettyä todistelua.

TYÖTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO

Tampereen kaupungin viranhaltija, ylipalomies A on osallistunut tiettyjen ylipalomiesten koulutustilaisuuksiin Hervannan paloasemalla loppuvuonna 2015. Korkein hallinto-oikeus on lausuntopyynnössään kysynyt, onko A:n matkat näihin koulutustilaisuuksiin asiassa sovellettavien kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräysten mukaan katsottava luonteeltaan virkamatkoiksi vai virantoimitusmatkoiksi ja miten mainittuja määräyksiä on muutoin edellä kuvatussa tilanteessa tulkittava.

Sopijapuolet ovat erimielisiä kyseessä olevien sopimusmääräysten tulkinnasta. Kunnallinen työmarkkinalaitos on lausunnossaan katsonut, että viranhaltijan matkat asunnoltaan Hervannan paloasemalle ja takaisin ovat KVTES 2014–2016:n 16 liitteen 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja työmatkoja muuhun kuin pysyväisluonteiseen toimipisteeseen. Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry, Julkisen alan unioni JAU ry ja Kunta-alan koulutettu Hoitohenkilöstö KoHo ry ovat yhteisessä lausunnossaan katsoneet, että kysymyksessä olevat matkat ovat KVTES:n 16 liitteen 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuja virkamatkoja.

KVTES:iin osallisten tarkoituksesta tai KVTES:n laajemmasta soveltamiskäytännöstä ei ole esitetty näyttöä työtuomioistuimelle. Pelkästään käsillä olevan asian paikallisten osapuolten käsitykselle KVTES:n oikeasta tulkinnasta ei voida antaa asiassa merkitystä. Näin ollen tulkintariita on ratkaistava pitäen lähtökohtana KVTES:n sanamuotoa.

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (1.3.2014–31.1.2017) 1 §:n mukaan viranhaltijalle/työntekijälle suoritetaan matkakustannusten korvausta tämän sopimuksen liitteen 16 mukaisesti. Kyseisen matkakustannusten korvauksia koskevan liitteen 1 §:n 1 momentin mukaan matkakustannusten korvaukseen oikeuttava virkamatka on kunnan/kuntayhtymän asianomaisen viranomaisen antamaan määräykseen perustuva matka, joka ei kuulu tavanomaiseen virkatoimintaan/tavanomaisiin työtehtäviin. Soveltamisohjeen mukaan virkamatka perustuu esimiesasemassa olevan viranhaltijan tai toimielimen antamaan matkamääräykseen, jonka tämä voi antaa johtosäännössä olevan valtuutuksen tai pysyväismääräyksen perusteella. Virkamatkat eivät ole luonteeltaan tavanomaista virkatoimintaa ja ne edellyttävät matkustamista virkapaikan ulkopuolelle.

Mainitun liitteen 1 §:n 2 momentin mukaan virantoimitusmatka on viranhaltijan/työntekijän tavanomaiseen virkatoimintaan/tavanomaisiin työtehtäviin liittyvä matka. Soveltamisohjeen mukaan virantoimitusmatkassa matkustaminen on virkatehtäviin/työtehtäviin liittyvänä tavanomaista eli päivittäistä, viikoittaista tai muutoin toistuvaa. Matka tapahtuu tavallisesti työpisteestä toiseen tai määrätystä lähtöpaikasta toiseen ja takaisin virantoimituspaikkakunnalla tai muuten virkapiiriin kuuluvalla alueella. Esimerkkeinä voidaan mainita tarkastus-, hoito- ja huoltomatkat, joita tekevät esim. rakennustarkastajat, terveystarkastajat, kotisairaanhoitajat ja sosiaalitarkkailijat.

Edellä mainitun liitteen 2 §:n 1 momentin mukaan työmatka eli matka asunnosta toimi-, työ- tai kokoontumispaikkaan ja takaisin ei oikeuta korvauksiin muissa kuin pykälän 2–6 momenteissa tarkoitetuissa tapauksissa.

Edellä todetuista määräyksistä seuraa, että mikäli koulutus katsotaan tavanomaiseksi virkatoiminnaksi, matkaa koulutukseen ei voida katsoa virkamatkaksi, jolloin sen on oltava virantoimitusmatka tai työmatka. Mikäli koulutus sen sijaan katsotaan muuksi kuin tavanomaiseksi virkatoiminnaksi, KVTES:n sanamuodon mukaan matkustaminen koulutukseen voi olla joko virkamatka tai työmatka. Mikäli koulutuksen ei katsota olevan tavanomaista virkatoimintaa, mutta matka ei ole perustunut matkamääräykseen, kyseessä on katsottava olevan työmatka.

Työtuomioistuin katsoo, että koulutuksen ja siihen osallistumisen voidaan ymmärtää olevan tavanomaista virkatoimintaa, mikäli koulutukseen osallistumisen näytetään olevan toistuvaa ja osa henkilön virkatehtäviä. KVTES:n määräykset jättävät kuitenkin avoimeksi, kuinka paljon koulutustilaisuuksia tulee olla tai kuinka tiheästi niitä on järjestettävä, jotta niihin osallistuminen voidaan katsoa toistuvaksi toiminnaksi. Myös suhteellisen harvoin toistuvaa koulutusta voidaan työtuomioistuimen käsityksen mukaan pitää KVTES:n tarkoittamalla tavalla toistuvana. Huomiota tulee kuitenkin kiinnittää myös siihen, kuinka olennaisesti koulutus ja siihen osallistuminen liittyy virkamiehen virkatehtäviin. Mikäli virkamies on velvollinen osallistumaan koulutuksiin esimerkiksi säilyttääkseen virkansa edellyttämän kelpoisuuden tai pätevyyden, koulutukseen osallistumista lienee pidettävä tavanomaisena virkatoimintana, vaikka koulutustilaisuuksia ei ole lukumääräisesti tai aikana yhteenlaskettuna paljon tai niitä ei järjestetä kovin lyhyin väliajoin.

Kuten edellä on todettu, matkaa voidaan KVTES:n sanamuodon mukaan pitää virkamatkana, jos virkamies on saanut matkaa varten matkamääräyksen eikä matka kuulu tavanomaiseen virkatoimintaan. Jotta käsillä olevassa asiassa tarkoitettuja matkoja voitaisiin pitää virkamatkoina, tulisi molemmat edellä mainitut seikat näyttää toteen. Työtuomioistuimelle ei ole esitetty selvitystä nimenomaisen matkamääräyksen antamisesta A:lle. Toisaalta työtuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenee, että A on ollut pelastuslaitoksella tietynlaisessa esimiesasemassa. Hänen työnantajansa on edellyttänyt hänen osallistuvan nimenomaan hänen asemassaan oleville järjestettyyn koulutukseen, jonka on kerrottu olevan suunnitelmallista ja säännöllistä. Työtuomioistuin katsoo sille esitettyjen tietojen perusteella, että A:n osallistumista kyseessä oleviin koulutustilaisuuksiin voidaan lähtökohtaisesti pitää hänen tavanomaiseen virkatoimintaansa kuuluvana.

KVTES:n 16 liitteen 1 §:n 2 momentin alla olevan soveltamisohjeen mukaan virantoimitusmatka muun muassa tapahtuu tavallisesti työpisteestä toiseen virantoimituspaikkakunnalla tai muuten virkapiiriin kuuluvalla alueella, ja esimerkkeinä on nimenomaisesti mainittu eräiden ammattiryhmien suorittamat tarkastus-, hoito- ja huoltomatkat. Liitteen 2 §:n 2 momentin alla olevassa esimerkissä henkilön matkat kotoansa ensimmäiseen toimipisteeseen ja viimeisestä toimipisteestä kotiin ovat työmatkoja, vaikka kumpikaan mainituista toimipisteistä ei ole henkilön vakituinen toimipiste. Työtuomioistuin katsoo soveltamisohjeen ja esimerkin sanamuodon näiltä osin viittaavan siihen, että virantoimitusmatkat eivät lähtökohtaisesti ole matkoja, jotka alkavat virkamiehen kotoa tai päättyvät sinne.

KVTES:n 16 liitteen 2 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan työmatka on matka asunnosta toimi-, työ- tai kokoontumispaikkaan ja takaisin. Myös edellä mainittu esimerkki viittaa siihen, että kodista alkavat ja sinne päättyvät matkat ovat yleensä joko työ- tai virkamatkoja. Käsillä olevassa tapauksessa A on matkustanut kotoaan Hervannan paloasemalle osallistuakseen siellä työnantajan järjestämään koulutukseen, johon hänellä on ollut velvollisuus osallistua. Hervannan paloasema ja Teivon paloasema, jolla A:n on ilmoitettu tavanomaisesti käyvän työssä, ovat saman kuntayhtymän toimipisteitä. Koulutukseen osallistumisen kannalta Hervannan paloasemaa voidaan siten pitää edellä mainitussa KVTES:n määräyksessä tarkoitettuna toimi-, työ- tai kokoontumispaikkana. Työtuomioistuin katsoo siten, ettei ole estettä pitää työmatkoina korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyynnössä tarkoitettuja A:n matkoja asunnoltaan Hervannan paloasemalle ja sieltä takaisin asunnolleen.

Koulutukseen osallistumisesta voi tulla maksettavaksi päivärahaa ainoastaan, mikäli matkustaminen katsotaan virkamatkaksi tai virantoimitusmatkaksi. Määräykset päivärahan maksamisen edellytyksistä ovat KVTES:n 16 liitteen 6 §:ssä.

Johtopäätöksenään työtuomioistuin lausuu, että sille esitettyjen tietojen perusteella korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyynnössä mainitut matkat vaikuttavat olevan KVTES:ssa tarkoitettuja työmatkoja. Sen arvioiminen, onko kyseiset matkat katsottava luonteeltaan virkamatkoiksi, virantoimitusmatkoiksi vai työmatkoiksi ja miten mainittuja määräyksiä on muutoin kyseisessä tilanteessa tulkittava, jää kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden tehtäväksi asiaa koskevan näytön vastaanottamisen jälkeen.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Niemiluoto puheenjohtajana sekä Kröger, Nyyssölä, Lerssi, Komulainen ja Stenholm jäseninä. Esittelijä on ollut Korhonen.

Lausunto on yksimielinen.