TT 2017:161

Lakko
Poliittinen työtaistelu
Työrauha
Työtaisteluoikeus
Virka- ja työehtosopimuksen tulkinta
Virkamiehen pysyvä työrauhavelvollisuus
Virkamiehen työtaisteluoikeus
Yhdistymisvapaus

Diaarinumero: R 134/15
Antopäivä: 24.11.2017

Asiassa oli kysymys siitä, rikkoiko ammattiliitto valtion virkaehtosopimuslakia sekä työehtosopimuslain ja virka- ja työehtosopimuslain mukaista työrauhavelvoitetta, kun sen jäsenet osallistuivat Helsingin Rautatientorilla 18.9.2015 järjestettyyn mielenilmaisuun. Palkansaajakeskusjärjestöt ilmoittivat mielenilmauksen järjestämisestä sen jälkeen, kun hallitus oli 8.9.2015 tiedottanut suunnitelluista toimista Suomen kustannuskilpailukyvyn parantamiseksi. Kysymyksessä oli hallituksen suunnitelmia vastustanut, poliittinen työtaistelu.

Tuomiossa katsottiin ensinnäkin, että ammattiliiton jäsenenä olevien valtion palveluksessa olevien työntekijöiden osallistumista poliittiseen mielenilmaisuun ei ole voitu estää. Kanne hylättiin tältä osin.

Tuomiossa todettiin, että virkamiehillä on lähtökohtaisesti pysyvä työrauhavelvollisuus, mutta lakko-oikeuksia rajoittavia säännöksiä on tulkittava kansainvälisten velvoitteiden ja perustuslain kokoontumis- ja yhdistymisvapautta koskevan säännöksen mukaisesti. Ammattiliiton jäsenten toimenpiteiden katsottiin olleen valtion virkaehtosopimuslain nojalla kiellettyjä siltä osin kuin lakkoon osallistui virkamiehiä, jotka käyttävät julkista valtaa. Asiassa esitetystä selvityksestä ei kuitenkaan voitu päätellä, että työtaistelu olisi ollut valtion virkaehtosopimuslain 9 §:n tai työehtosopimuslain 8 §:n vastainen.

Koska ammattiliitto ei valvontakirjeestä huolimatta ryhtynyt toimiin työtaistelun estämiseksi, sen katsottiin rikkoneen valtion virkaehtosopimuslain 8 §:ää tietensä ja se tuomittiin hyvityssakkoon. (Ään.)

(ks. TT 2006:107, TT 2001:65 ja TT 2000:55)

KANTAJA

Valtiovarainministeriö

VASTAAJA

Palkansaajajärjestö Pardia ry

ASIA

Virka- ja työehtosopimuksen tulkinta, työrauha

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Suullinen valmistelu 17.8.2016

VIRKA- JA TYÖEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYS

Valtion virka- ja työehtosopimuksessa (2014–2017) on muun ohella seuraava määräys:

13 § Työrauha

Virkaehtosopimusjärjestelmä

Tähän sopimukseen sidottu ei saa sopimuksen voimassaoloaikana ryhtyä

työtaistelutoimenpiteisiin sopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta tai

oikeasta sisällöstä taikka sopimukseen perustuvasta vaatimuksesta syntyneen

riidan ratkaisemiseksi, voimassa olevan sopimuksen muuttamiseksi

tai uuden sopimuksen aikaansaamiseksi.

Lisäksi tähän sopimukseen sidottu yhdistys on velvollinen valvomaan,

että sen alaiset yhdistykset ja virkamiehet, joita sopimus koskee, eivät riko

edellisessä momentissa tarkoitettua työrauhavelvoitetta eivätkä sopimuksen

määräyksiä. Tämä yhdistykselle kuuluva velvollisuus sisältää myös sen,

ettei yhdistys saa tukea tai avustaa kiellettyä työtaistelutoimenpidettä eikä

muullakaan tavalla vaikuttaa sellaisiin toimenpiteisiin, vaan on velvollinen

pyrkimään niiden lopettamiseen.

Työehtosopimusjärjestelmä

Tämän työehtosopimuksen voimassaoloaikana ei saa ryhtyä lakkoon,

sulkuun eikä muuhun niihin verrattavaan toimenpiteeseen, joka kohdistuu

tämän sopimuksen tai sen liitteiden määräyksiä vastaan tai tarkoittaa

tämän sopimuksen tai sen liitteiden muuttamista.

ASIAN TAUSTA JA ERIMIELISYYS

Hallitus tiedotti 8.9.2015 suunnitelluista toimista Suomen kustannuskilpailukyvyn parantamiseksi. Suunnitelmat sisälsivät muun muassa työntekijöiden muutosturvan ja kustannuskilpailukyvyn parantamiseen ja perhevapaakustannusten tasaamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Palkansaajakeskusjärjestöt ilmoittivat hallituksen tiedonannon jälkeen mielenilmauksesta Helsingin Rautatientorilla perjantaina 18.9.2015 kello 11 alkaen.

Palkansaajajärjestö Pardia ry (Pardia) ilmoitti maanantaina 14.9.2015 valtiovarainministeriölle jäsentensä osallistumisesta mielenilmaisuun. Pääkaupunkiseudulla työskentelevät virkamiehet poistuvat ilmoituksen mukaan työstä kello 10 ja palasivat kello 15:een mennessä. Mielenilmaisun osallistuminen järjestettiin ilmoituksen mukaan siten, ettei kansalaisten henkeä ja terveyttä vakavasti vaaranneta tai omaisuutta uhata.

Asianosaiset ovat erimielisiä siitä, onko Pardia rikkonut valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n ja 9 §:n, työehtosopimuslain 8 §:n ja valtion virka- ja työehtosopimuksen 13 §:n mukaista työrauhavelvoitetta, kun sen jäsenet ovat edellä kerrotulla tavalla osallistuneet mielenilmaisuun.

KANNE

Vaatimukset

Valtiovarainministeriö on vaatinut, että työtuomioistuin

- vahvistaa Palkansaajajärjestö Pardia ry:n rikkoneen valtion virkaehtosopimuslain 8 §:ää ja

9 §:ää;

- vahvistaa Palkansaajajärjestö Pardia ry:n rikkoneen työehtosopimuslain 8 §:n ja valtion virka- ja työehtosopimuksen 13 §:n mukaista työrauhavelvoitetta;

- tuomitsee Palkansaajajärjestö Pardia ry:n maksamaan hyvityssakkoa valtiovarainministeriölle; ja

- velvoittaa Palkansaajajärjestö Pardia ry:n korvaamaan valtiovarainministeriön oikeudenkäyntikulut 1.544 eurolla korkoineen.

Perusteet

Työtaistelun valtion virkaehtosopimuslain sekä virka- ja työehtosopimuksen vastaisuus

Valtion virkaehtosopimuslaki kieltää valtion virkamiehiltä osallistumisen poliittisiin työtaisteluihin. Pardian ja sen jäsenyhdistysten työtaistelutoimenpide on virkaehtosopimuslain nojalla kielletty, koska sillä pyrittiin painostamaan Suomen hallitusta muuttamaan hallituksen suunnittelemia sopimisvapautta rajoittavia lainsäädäntöehdotuksia. Pardian mukaan työtaistelulla toimeenpannaan vastustamisen kohteeksi tavoitteet vuosilomaoikeuden rajoittamisesta, sairausloman palkattomasta karenssipäivästä, arkipyhien palkattomuudesta sekä ylityö- ja sunnuntaikorvausten leikkaamisesta.

Pantaessa virka- ja työehtosopimuksen voimassa ollessa toimeen työtaistelu, jolla halutaan vaikuttaa tulevan virka- ja työehtosopimuksen sisältöön, työtaistelu kohdistuu virka- ja työehtosopimuksen määräyksiin. Työtaistelutoimenpiteellä pyrittiin painostamaan työnantajaa luopumaan tavoitteista muuttaa virka- ja työehtosopimuksessa määriteltyjä palvelussuhteen ehtoja.

Kyse oli yhdestä työtaistelusta, jonka vaikutustarkoitus oli kaksijakoinen. Työtaistelulla vastustettiin hallituksen neuvottelutoimintaa rajoittavia lainsäädäntöehdotuksia ja virka- ja työehtosopimuksessa sovittuihin palvelussuhteen ehtoihin suunniteltuja muutoksia. Työtaistelutoimenpide oli poliittinen ja lisäksi se kohdistui nykyisen virka- ja työehtosopimuksen sopimuskauden jälkeisiin virka- ja työehtosopimuksen mukaisiin palvelussuhteen ehtoihin. Työtaistelua tulee arvioida valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n ja 9 §:n, työehtosopimuslain 8 §:n sekä valtion virka- ja työehtosopimuksen 13 §:n valossa.

Virka- ja työehtosopimuksen työrauhaa turvaava merkitys jää saavuttamatta, mikäli sopimuksen sisältöön kohdistuvat työtaistelutoimenpiteet olisivat sallittuja siinä tapauksessa, että painostuksen tavoite rajataan voimassaolon jälkeiseen aikaan.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 11 artiklan mukaan kokoontumis- ja yhdistymisvapauden käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Valtion virkaehtosopimuslaki täyttää ne työtaisteluoikeuden rajauksille asetetut vaatimukset, jotka tulkintalinjauksina on johdettu.

Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksilla 87 ja 98 turvataan ammatillista järjestäytymisvapautta ja määritellään järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista. Sopimuksissa ei ole erityisiä määräyksiä työtaisteluoikeudesta. Yleissopimuksen 87 mukaan lakko-oikeus ei ole absoluuttinen ja sitä voidaan rajoittaa tai erityistapauksissa jopa kieltää. Yleissopimuksen 3 ja 10 artiklojen mukaan esimerkiksi asevoimien ja poliisin sekä valtion nimissä valtaa käyttävien virkamiesten lakkoon ryhtyminen voidaan kieltää. Yleissopimus 98 ei 6 artiklan nojalla koske valtion virkamiehiä.

Euroopan sosiaalisen peruskirjan (ESP) 6 artiklan mukaan lakko-oikeus tulee taata sellaisissa työnantajien ja työntekijöiden välisissä neuvotteluyhteyksissä, joiden tarkoituksena on työselkkausten ratkaiseminen. Tässä tapauksessa ei ole kysymys artiklassa tarkoitetusta tilanteesta. Valtion virkaehtosopimuslaki ei estä työtaisteluoikeuden käyttämistä sopimuksettomassa tilassa eturistiriitatilanteessa virkaehtosopimuksista neuvoteltaessa.

Valtion virkamiehillä on työtaisteluoikeus laissa säädetyillä edellytyksillä. Siltä osin kuin työtaisteluoikeutta on rajattu, rajauksista säädetään lailla. Rajaukset ovat selviä, niitä koskeva tulkinta vakiintunutta, eivätkä ne ole ristiriidassa kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Rajoitukset perustuvat siihen, että valtiolle kuuluvat perusvelvollisuudet on voitava täyttää kaikissa olosuhteissa ja niissä on kysymys julkisen vallan käytöstä. Rajaukset ovat perusteltuja sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden ylläpitämiseksi sekä terveyden ja yleisen järjestyksen suojaamiseksi. Valtiolla on velvollisuus turvata kansalaisille nämä oikeudet myös häiriötilanteissa. Valtion virkaehtosopimuslaki ei rajoita virkamiesten perustuslain 13 §:ssä säädettyä kokoontumis- ja yhdistymisvapautta silloin kun kyse ei ole samalla laittomasta työtaistelutoimenpiteestä. Nyt kysymyksessä olevat valtion virkaehtosopimuslain säädökset ovat olleet voimassa vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain säätämiseen aikaan, eikä niitä ole tuolloin arvioitu tarpeellisiksi muuttaa ristiriitaisina perusoikeuksien tai kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

Pardian vastuu

Pardia ilmoitti maanantaina 14.9.2015 valtiovarainministeriölle, että sen jäsenet keskeyttävät työnteon osallistuakseen mielenilmaukseen perjantaina 18.9.2015. Valtiovarainministeriö ilmoitti tiistaina 15.9.2015 Pardialle pitävänsä työtaistelulla uhkaamista työtaistelutoimenpiteenä ja vaati Pardiaa toimimaan työnseisauksen estämiseksi ja noudattamaan sille kuuluvaa valvontavelvollisuutta.

Pardia ja sen jäsenjärjestöt viestivät aktiivisesti työtaistelusta ja kannustivat jäseniään osallistumaan siihen. Pardia ja sen jäsenjärjestöt ovat antaneet työnantajan työnjohto-oikeuteen kuuluvissa asioissa virheellistä tietoa työstä saatavia vapautuksia koskevista menettelytavoista ja työajan seurantajärjestelmien käytöstä. Pardia myös ilmoitti jäsenilleen, että työrauhan palautus- tai puolustamistehtäviin ei pidä ryhtyä. Työtaistelu-uhka kohdistui kattavasti valtion viranomaisiin ja aloihin, jotka ovat kriittisiä yleisen turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämiseksi. Työnantajat joutuivat ryhtymään työtaistelu-uhan johdosta toimenpiteisiin ja varautumaan toiminnan vakavaan häiriintymiseen.

Mielenilmaisuun osallistui noin 50 valtion virkamiestä ja työntekijää. Enemmistö osallistujista oli Pardian tai sen alayhdistyksen jäseniä. Pardian jäseniä työskentelee poliisin palveluksessa 15, verohallinnossa 2, tullissa 1 sekä lisäksi muutamia Valtorin, ylioppilastutkintolautakunnan, TE-toimiston ja AVI:n palveluksessa. Työtaisteluun osallistui myös Pardian tai sen alayhdistyksen luottamusmiehiä.

Hyvityssakosta

Hyvityssakon määrää arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että työrauhavelvoitteen rikkominen alkoi jo työtaistelulla uhkaamisella maanantaina 14.9.2015. Työnantajat joutuivat varautumaan siihen, että yleinen järjestys ja turvallisuus vaarantuvat työtaistelun vuoksi.

Pardia on jäsenmäärältään valtionhallinnon suurin ammattiliitto ja sen jäsenyhdistyksiin kuuluu valtion sisäisestä ja ulkoisesta turvallisuudesta vastaavia työntekijöitä muun muassa poliisin, puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen palveluksessa. Näin ollen Pardialta voidaan edellyttää erityistä vastuullisuutta työrauhaan liittyvien velvoitteiden noudattamisessa. Pardian menettely osoittaa erityistä piittaamattomuutta ja välinpitämättömyyttä lainsäädäntöä sekä virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä kohtaan, mikä tulee ottaa huomioon hyvityssakon määrässä korottavana tekijänä.

VASTAUS

Vastaus kannevaatimuksiin

Palkansaajajärjestö Pardia ry on vaatinut, että kanne hylätään ja että valtiovarainministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 12.060 eurolla korkoineen.

Perusteet

Mielenilmaisun luonteesta

Helsingissä Rautatientorilla 18.9.2015 järjestetty tapahtuma ei ollut työtaistelutoimenpide, vaan poliittinen mielenilmaus. Kysymyksessä oli kaikkien palkansaajajärjestöjen yhteinen tapahtuma, johon osallistui Pardian jäsenyhdistyksiin kuuluvien palkansaajien lisäksi muihin ammattijärjestöihin kuuluvia palkansaajia. Mielenilmaisun tarkoituksena oli vastustaa hallituksen suunnittelemia muutoksia työlainsäädäntöön eli niin sanottuja "pakkolakeja". Mielenilmaisussa ei ollut kysymys virka- ja työehtosopimuksen vastaisesta työtaistelusta eikä sillä pyritty vaikuttamaan virka- ja työehtosopimuksen palvelussuhteen ehtoihin. Virkamiesten työtaisteluoikeuden rajaus ei ole Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukainen.

Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n pysyvän työrauhavelvollisuuden tulkinnassa ja soveltamisessa tulee ottaa huomioon Euroopan Ihmisoikeussopimus (EIS), Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yhdistymisvapautta koskevat sopimukset 87 ja 98 sekä Euroopan sosiaalinen peruskirja (ESP). Lisäksi tulee ottaa huomioon perustuslain 13 §:n 2 momentin mukainen kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, joka turvaa myös ammatillisen yhdistymisvapauden ja vapauden järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) ratkaisukäytännön mukaan lakko-oikeus kuuluu EIS artiklan 11 soveltamisalueeseen myös julkisoikeudellisessa palvelussuhteissa oleville työntekijöille. Lakko-oikeutta voidaan rajoittaa ja sille voidaan asettaa ehtoja, mutta lakko-oikeutta ei voida kieltää kaikilta virkamiehiltä. Rajoituksissa tulisi määritellä selkeästi ja suppeasti ne virkamiesryhmät, joita kielto koskee. Lakko-oikeuden rajoitus on mahdollinen ainoastaan siinä määrin kuin se on välttämätön kansallisen ja yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojelemiseksi taikka muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Rautatientorilla 18.9.2015 järjestetyn muutaman tunnin mittaisen mielenilmauksen osalta mikään edellä mainituista rajoitusperusteista ei voi tulla kyseeseen, ei edes poliisien osalta.

Kanteessa kerrottu mielenilmaus nauttii ILO:n sopimusten 87:n ja 98:n mukaista suojaa, joka ulottuu myös julkisen sektorin työntekijöihin. Myös julkisen sektorin työntekijöillä tulee olla mahdollisuus ilmaista tyytymättömyytensä sellaisiinkin taloudellisiin ja/tai sosiaalisiin kysymyksiin, joista ei voi sopia työ- tai virkaehtosopimuksilla. ILO:n sopimusten työtaisteluoikeuden ulkopuolelle voidaan sulkea vain tietyt virkamiesryhmät. Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n säännöstä ei voida tulkita ILO:n sopimusten perusteella siten, että kaikilta virkamiehiltä olisi kielletty mahdollisuus osallistua poliittisiin mielenilmauksiin.

ESP:n 6 artiklan mukaan kaikilla työntekijöillä on lähtökohtaisesti oikeus ryhtyä yhteistoimiin, kuten lakkoon edellyttäen, ettei voimassa olevista työehtosopimusten velvoitteista muuta johdu. Suomen virkaehtosopimuslainsäädäntö ja sen tulkintakäytäntö eivät täytä ESP:n vaatimuksia (esim. TT 1998:17). Vaikka mielenilmauksen kohteena ovat olleet hallituksen suunnittelemat lainsäädännön muutokset, on niillä ollut liittymäkohtia palvelussuhteisiin ja normaalisti työ- ja virkaehtosopimuksilla sovittaviin asioihin siten, että lainsäädäntömuutoksia vastustanut poliittinen mielenilmaus on kuulunut työtaisteluvapauden piiriin.

Työtaistelulla ei pyritty vaikuttamaan voimassa olevan virka- ja työehtosopimuksen pätevyyteen, voimassaoloon tai sisältöön. Kysymys ei myöskään ollut sopimukseen perustuvasta vaatimuksesta riidan ratkaisemiseksi, sopimuksen muuttamiseksi tai uuden sopimuksen aikaansaamiseksi järjestetystä työtaistelusta.

Pardian roolista

Pardia osallistui yhtenä toimijana kaikkien palkansaajakeskusjärjestöjen yhteiseen mielenilmaisuun. Valtio on sekä työnantaja että sopimusosapuoli eikä näitä rooleja tule samastaa. Mielenilmaus ei kohdistunut valtioon työnantajana vaan lainsäätäjänä ja poliittisen vallan käyttäjänä.

Hyvityssakosta

Hyvityssakon tuomitsemiselle ei ole edellytyksiä. Mikäli Pardia tuomitaan hyvityssakkoon, hyvityssakkoa ei tule määrätä tavanomaista korkeampana. Pardia rajasi mielenilmaisuun osallistumisesta päättäessään sen ulkopuolelle tilanteet, joissa kansalaisten henki, terveys tai omaisuuden suoja saattaisi vakavasti vaarantua. Pardian hallinto määritteli mielenilmaisun lakkorajat. Lisäksi tulee huomioida, että mielenilmaus kesti vain muutaman tunnin.

Poliisihallinnon virkamiehet ovat kattavasti järjestäytyneet Pardian jäsenyhdistyksiin. Puolustusvoimien sotilastehtävissä toimivat virkamiehet ovat nykyään kuitenkin pääosin Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n piirissä ja rajavartiolaitoksen henkilöstö puolestaan Julkisten- ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n piirissä.

TODISTELU

Kantajan kirjalliset todisteet

1. Hallituksen tiedote 8.9.2015

2. Pardian ilmoitus 14.9.2015

3. Valtiovarainministeriön kirje 15.9.2015

4. Pardian järjestöpäällikön tiedote 15.9.2015

5. STTK:n puheenjohtajan kirjoitus 15.9.2015

6. Pardian puheenjohtajan kirjoitus 14.9.2015

7. Pardian jäsenjärjestön Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry:n tiedotteet 15. ja 17.9.2015

8. Pardian jäsenjärjestön Tullivirkamiesliitto ry:n tiedote 16.9.2015

Vastaajan kirjalliset todisteet

1. Palkansaajajärjestö Pardia ry:n hallituksen kokouspöytäkirja 14.9.2015

Muu oikeudenkäyntiaineisto

1. OTT, professori Niklas Bruunin asiantuntijalausunto 18.1.2016. Suomen virkaehtosopimuslainsäädännön työtaisteluoikeuden rajoitusten suhde Suomea sitovien Euroopan neuvoston ja Kansainvälisen työjärjestön ILO:n yhdistymis- ja työtaisteluvapautta koskeviin sopimuksiin

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Oikeudelliset lähtökohdat

Työtaisteluoikeudesta Suomessa, perustuslain 13 §:n 2 momentti

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa säädetään, että jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on täsmentänyt perustuslain 13 §:n 2 momentin säännöksen sisältöä useissa lausunnoissaan (esimerkiksi PeVL 12/2003 vp s. 2–3 ja PeVL 15/2007 vp s. 1–2). Lausunnoissaan perustuslakivaliokunta on todennut, että vaikka perustuslain 13 §:n 2 momentissa ei ole ammatillisen yhdistymisvapauden ja muiden etujen valvomiseksi järjestäytymisen vapauden ohella nimenomaisesti mainittu työtaisteluoikeutta, perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että tämä oikeus liittyy ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta.

Yhdistymisvapautta koskevat kansainväliset sopimukset ja niiden soveltamiskäytäntö

Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, mikä käsittää myös oikeuden perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan näiden oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia (ks. ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan tulkinnasta Päivi Hirvelä – Satu Heikkilä: Ihmisoikeudet – käsikirja EIT:n oikeuskäytäntöön, 2017 s. 1077–1119 ja erityisesti lakko-oikeuden osalta s. 1114-1115 ja 1118-1119 sekä Matti Pellonpää – Monica Gullans – Pasi Pölönen – Antti Tapanila: Euroopan ihmisoikeussopimus, 2012 s. 773–778.)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuri jaosto on katsonut kollektiivista neuvotteluoikeutta koskeneessa ratkaisussa Demir ja Baykara v. Turkki 12.11.2008, että oikeus virka- ja työehtosopimusneuvotteluihin on tullut olennaiseksi osaksi ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan turvaamaa ammattiyhdistysvapautta. Tässä turkkilaisia virkamiehiä koskeneessa ratkaisussa ei kuitenkaan ole sovellettu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan rajoitussäännöstä, koska virkamiehiä ei periaatteessa voitu pitää valtionhallintoon kuuluvina. Ratkaisun mukaan valtion asiana on osoittaa, että rajoitus on oikeutettu ja suhteellisuusperiaatteen mukainen (ks. esimerkiksi Pellonpää ym. s. 773–774 ja s. 776).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt työtaisteluoikeutta kollektiivisen neuvotteluoikeuden osana myös ratkaisussaan Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkki 21.4.2009. Sekä tässä ratkaisussaan että aikaisemmin annetussa ratkaisussaan Demir ja Baykara v. Turkki 12.11.2008 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että lakko-oikeus ei ole ehdoton, vaan siihen voidaan kohdistaa tiettyjä ehtoja ja rajoituksia. Jotkut virkamiehet voivat olla rajoitusten alaisia ja heitä voidaan kieltää ryhtymästä lakkoon. Enerji Yapi-Yol Sen -ratkaisun mukaan lakkokieltoa ei saa laajentaa koskemaan kaikkia julkisen sektorin työntekijöitä (ks. myös Johannes Lamminen, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ja yhdistymisvapaus – työtaisteluoikeutta vaiheittain, Lakimies 6/2014 s. 844–868).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisulla National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (R.T.M.) v. Yhdistynyt kuningaskunta 8.4.2014 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on selventänyt aiempaa oikeuskäytäntöään. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut sanotussa tukilakkoa koskevassa ratkaisussaan National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (R.T.M.) v. Yhdistynyt kuningaskunta 8.4.2014, ettei ihmisoikeustuomioistuin ollut ainakaan toistaiseksi katsonut lakko-oikeuden olevan yhdistymisvapauteen olennaisesti liittyvä elementti, vaan riittävää oli todeta ratkaisun kohdassa 84, että työtaistelutoimet kuuluvat ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan suojan piiriin.

Euroopan unionin perusoikeuskirja

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi. Perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi työtaistelutoimiin, lakko mukaan lukien.

Yhdistyneiden kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus sekä yhdistyneiden kansakuntien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus

Yhdistyneiden kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus yhdistymisvapauteen muiden kanssa. Tämä käsittää myös oikeuden muodostaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa suojelemiseksi. Yhdistyneiden kansakuntien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 8 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat takaamaan lakko-oikeuden edellyttäen, että oikeutta käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti.

Euroopan neuvoston sosiaalinen peruskirja

Euroopan sosiaalisen peruskirjan 6 artiklan 4 kohdan mukaan varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei muuta seuraa voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista. Suomi on sitoutunut noudattamaan tätä peruskirjan artiklaa (SopS 80/2002, 2 §). Euroopan unionin sosiaalinen peruskirja on saatettu voimaan Suomessa lailla. Lain esitöissä (HE 229/2001 vp) on tuotu esiin sosiaalisen peruskirjan 6 artiklan 4 kohdan mukaista lakko-oikeutta koskevan määräyksen yhteydessä muun muassa Suomen virkaehtosopimuslakeihin sisältyvät säännökset pysyvästä työrauhavelvollisuudesta. Eduskunnan perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaan saattamisen yhteydessä huomauttamista hallituksen esityksen johdosta (PeVL 4/2002).

Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimukset

Kansainvälisen työjärjestön (ILO) ammatillista järjestäytymisvapautta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelua koskevassa sopimuksessa nro 87 (SopS 45/1949) ja järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista koskevassa sopimuksessa nro 98 (SopS 32/1951) ei kummassakaan ole tunnustettu lakkoa työntekijän perustavaa laatua olevana oikeutena. Näiden ILO:n sopimusten lähtökohtana on ollut, että sopimusosapuolet turvaavat työntekijöille ammatillisen järjestäytymisoikeuden vapaan harjoittamisen. Sopimusten valvontaeliminä toimivien asiantuntijakomitean ja yhdistymisvapauskomitean käytännössä on kuitenkin katsottu, että erityisesti sopimuksella nro 87 suojataan lakko-oikeutta. ILO:n asiantuntijakomitean vuoden 1994 yleisraportin kohdassa 179 on todettu, että lakko-oikeus on sopimuksen nro 87 suojelemaan yhdistymisoikeuteen erottamattomasti kuuluva seuraamus. Vastaava kanta on omaksuttu ILO:n yhdistymisvapauskomiteassa (Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, fifth (revised) edition, 2006, kohdat 520–523).

Yhdistymisvapautta koskevien kansainvälisten sopimusten merkityksestä

Työtuomioistuin toteaa aluksi, että ILO:n sopimus nro 87 ei suojele puhtaasti poliittisia lakkoja, jotka suuntautuvat sellaisiin poliittisiin päätöksiin tai kysymyksiin, jotka eivät suoraan koske työntekijöiden sosiaalista tai taloudellista tilannetta, työoloja tai työehtoja. Ammattiyhdistysliikkeellä tulee kuitenkin olla mahdollisuus tehdä protestilakkoja, jotka kohdistuvat erityisesti hallituksen sosiaaliseen ja taloudelliseen politiikkaan. Tällaisen lakon tulee olla vain protesti, eikä sen tule pyrkiä murtamaan työrauhaa. ILO:ssa on toisaalta tunnustettu se, että "pelkästään" poliittinen lakko ei kuulu oikeudellisia suhteita tulkitsevan yhdistymisvapauskomitean toimivaltaan. Kauko Sipponen on todennut kirjoituksen Työtaisteluoikeus perus- ja ihmisoikeutena, teoksen Heikki Kanninen ym. (toim.): Puhuri käy. Muuttuva suomalainen ja eurooppalainen valtiosääntömme. Heikki Karapuu 30.12.1944–2006, Edita 2009 sivut 433–506 (kirjoitus on julkaistu myös Internet-osoitteessa www.edilex.fi/lakikirjasto/7019) sivuilla 478–479, että poliittiset lakot ovat työoikeuden ulkopuolella ja että ne on ratkaistava ensi sijassa julkisen oikeuden yleisten sääntöjen pohjalta. Poliittiset lakot eivät kuulu Sipposen mukaan myöskään Euroopan sosiaalisen peruskirjan 6.4. artiklan soveltamisalaan, koska ne jäävät selvästi kollektiivisten neuvottelujen alan ulkopuolelle.

Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaisen yhdistymisvapauden suojan ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten takaamien perusoikeuksien rajoittaminen kansallisella lainsäädännöllä

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella sekä kollektiivinen neuvotteluoikeus että työtaisteluvapaus nauttivat tietynlaista perustuslain suojaa ammatillisen yhdistymisvapauden perusosina. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin todennut esimerkiksi lausunnossaan PeVL 12/2003 vp, että lausunnossa tarkoitetussa Eduskunnan puhemiesneuvoston ehdotuksen 54 §:ssä on esitetty säädettäväksi, että Eduskunnan kansliaan kuuluvien keskuskanslian, valiokuntasihteeristön ja hallinto-osaston virkamiehellä ei ole oikeutta osallistua työtaistelutoimenpiteeseen.

Työtaisteluoikeus liittyy perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen (PeVL 12/2003 vp). Tämän oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Lainsäätäjällä on valiokunnan mielestä myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten laaja harkintavalta. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta.

Lausunnossaan PeVL 12/2003 vp perustuslakivaliokunta on katsonut, että lausunnossa käsitelty ehdotettu työtaistelukielto on koskenut eduskunnan kansliaan kuuluvien eräiden yksikköjen virkamiehiä. Eduskunnan kanslian tehtävänä on eduskunnan työjärjestyksen 74 §:n mukaan luoda eduskunnalle edellytykset hoitaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät. Kiellolle on ylimpänä valtioelimenä olevan eduskunnan erityisasemaan liittyvät hyväksyttävät ja varsin painavat syyt. Tavoitteena on varmistaa eduskunnan toimintakyky kaikissa olosuhteissa. Kun otetaan huomioon eduskunnan erityinen asema ja työtaistelukiellon rajaaminen koskemaan vain säännöksessä mainittuja eduskunnan kanslian osia, ei sääntely valiokunnan mielestä ylitä rajoituksen suhteellisuuteen kohdistuvia vaatimuksia. Säännös työtaistelukiellosta ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Lausunnon PeVL 12/2003 vp mukaan ehdotettu sääntely ei ole ollut ongelmallinen työtaisteluoikeutta koskevien Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa olevien määräysten, mukaan luettuna Euroopan sosiaalisen peruskirjan 6 artiklan 4 kappaleen, taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 8 artiklan 1 kappaleen d kohdan, ILO:n yleissopimusten n:o 87 ja 98 tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklan kannalta.

Johtopäätökset kansainvälisten ihmisoikeussopimusten merkityksestä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa

Työtuomioistuin katsoo, että harkittaessa Palkansaajajärjestö Pardia ry:n 18.9.2015 järjestettyyn mielenilmaisuun osallistuneiden jäsenten oikeutta osallistua poliittiseen työtaisteluun on otettava huomioon erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan määräys. Valtiovarainministeriön kanne koskee nimenomaisesti sellaisia poliittiseen lakkoon osallistuneita virkamiehiä, joiden osalta on voitu Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja sen soveltamiskäytännön mukaisesti säätää kansallisella lainsäädännöllä, tässä tapauksessa valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin säännöksellä, lakko-oikeuden rajoituksesta, joka estää näiden julkista valtaa käyttävien virkamiesten osallistumisen poliittisiin lakkoihin, joiden tavoitteena on pyrkiä muuttamaan muita kuin virkaehtosopimuksilla sovittavia asioita.

Tämä Suomessa tavallisella lailla, valtion virkamieslain 8 §:n 2 momentin säännöksellä, voimaan saatettu lakko-oikeuden rajoittamista koskeva säännös ja sen soveltaminen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa täyttää niiden Pardian jäsenten osalta, jotka ovat työskennelleet poliisin, verohallinnon, tullin, Valtorin, ylioppilaslautakunnan, TE-toimiston ja aluehallintovirastojen palveluksessa, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan rajoituksen soveltamisen edellytykset. Kysymyksessä ovat perustuslain 124 §:ssä säädetyin tavoin julkista valtaa käyttävät valtion virkamiehet, joiden osallistuminen poliittiseen työtaisteluun on voitu estää valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin nojalla ottaen myös huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan määräys.

Työtuomioistuin on ottanut tässä harkinnassaan huomioon myös sen, että valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin säännös täyttää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön edellyttämän suhteellisuusvaatimuksen. Suomen valtion palveluksessa on nykyisin sekä virkamiehiä että työntekijöitä, joista ainoastaan virkamiesten osallistumista työtaisteluihin on rajoitettu kansallisella lailla.

Työtuomioistuin katsoo myös, että Palkansaajajärjestö Pardia ry:n jäsenenä olevien valtion palveluksessa olevien työntekijöiden osallistumista kanteessa tarkoitettuun poliittiseen lakkoon ei ole voitu estää. Tältä osin kanne on hylättävä perusteettomana.

Suomen virkaehtosopimuslainsäädäntö ja valtion virka- ja työehtosopimus

Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n mukaan muuhun voimassa olevaa palvelussuhdetta koskevaan työtaistelutoimenpiteeseen kuin työnsulkuun tai lakkoon ei saa ryhtyä. Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin mukaan myös 1 momentissa mainitut työtaistelutoimenpiteet ovat kiellettyjä, jos niillä pyritään vaikuttamaan muihin kuin 2 §:n mukaan sopimuksenvaraisiin asioihin tai jos laissa on niin erikseen säädetty. Sanotun pykälän 3 momentin mukaan lakolla tarkoitetaan virkamiesyhdistyksen valtioon kohdistamaa työnseisausta, jonka tarkoituksena on vastapuolen painostaminen työriidassa keskeyttämällä työnseisauksen piiriin kuuluvien virkamiesten kaikkien virkatehtävien suorittaminen.

Valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin mukaan virkamiesten palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään.

Valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 2 momentin mukaan palvelussuhteen ehtoja eivät ole virastojen ja laitosten järjestysmuodon perusteet tai muu virkakoneiston järjestely, viran perustaminen tai lakkauttaminen, viranomaisen tehtävät tai sisäinen työnjako, työn johtaminen, työmenetelmät eikä virkasuhteen syntyminen taikka sen lakkaaminen, lukuun ottamatta irtisanomisaikaa ja irtisanomisen perusteita.

Valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 3 momentin nojalla sopia ei saa virkaan vaadittavista kelpoisuusehdoista, virkaylennysperusteista, virkamiehen velvollisuuksista, kurinpidosta eikä ulkomaanedustuksen virkamiehille maksettavista paikallisista erikoisolosuhteista aiheutuvista lisistä ja korvauksista; eläkkeistä, perhe-eläkkeistä tai niihin verrattavista muista eduista, virkasuhdeasuntojen vuokrien määrästä tai valtion muun omaisuuden käyttämisestä lukuun ottamatta työnantajan ja virkamiesten välisessä yhteistoimintatehtävässä toimivan henkilön työtiloja ja työvälineitä; eikä niistä asioista, joista työehtosopimuksilla ei voida työntekijöiden osalta sopia.

Valtion virkaehtosopimuslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkaehtosopimukseen sidottu ei saa sopimuksen voimassa ollessa ryhtyä työtaistelutoimenpiteisiin sopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta tai oikeasta sisällöstä taikka sopimukseen perustuvasta vaatimuksesta syntyneen riidan ratkaisemiseksi, voimassa olevan sopimuksen muuttamiseksi tai uuden sopimuksen aikaansaamiseksi. Tätä työrauhavelvoitetta voidaan virkaehtosopimuksessa laajentaa. Pääsopimuksen, yleissopimuksen tai muun ainoastaan erityiskysymyksiä koskevan sopimuksen voimassaolo ei estä ryhtymästä työtaistelutoimenpiteisiin uuden muita kysymyksiä koskevan sopimuksen aikaansaamiseksi, ellei toisin ole sovittu.

Valtion virka- ja työehtosopimuksen (2014–2017) 13 §:n mukaan sopimukseen sidottu ei saa sopimuksen voimassaoloaikana ryhtyä työtaistelutoimenpiteisiin sopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta tai oikeasta sisällöstä taikka sopimukseen perustuvasta vaatimuksesta syntyneen riidan ratkaisemiseksi, voimassa olevan sopimuksen muuttamiseksi tai uuden sopimuksen aikaansaamiseksi. Sopimukseen sidottu yhdistys on velvollinen valvomaan, että sen alaiset yhdistykset ja virkamiehet, joita sopimus koskee, eivät riko työrauhavelvoitetta eivätkä sopimuksen määräyksiä. Yhdistys ei saa tukea tai avustaa kiellettyä työtaistelutoimenpidettä eikä muullakaan tavalla vaikuttaa sellaisiin toimenpiteisiin, vaan on velvollinen pyrkimään niiden lopettamiseen. Työehtosopimuksen voimassaoloaikana ei saa ryhtyä lakkoon, sulkuun eikä muuhun niihin verrattavaan toimenpiteeseen, joka kohdistuu sopimuksen tai sen liitteiden määräyksiä vastaan tai tarkoittaa sopimuksen tai sen liitteiden muuttamista.

Näytön arviointi ja johtopäätökset

Palkansaajajärjestö Pardia ry ilmoitti edellä kerrotuin tavoin maanantaina 14.9.2015 valtiovarainministeriölle jäsentensä osallistumisesta perjantaina 18.9.2015 Helsingin Rautatientorilla järjestettävään mielenilmaisuun (K2). Ilmoituksen mukaan mielenilmaus kohdistui hallituksen päätökseen heikentää palkansaajien työehtoja. Mielenilmaisuun osallistuneet pääkaupunkiseudun virkamiehet poistuivat ilmoituksen mukaan virkapaikoiltaan kello 10.00 alkaen ja he palasivat töihin kello 15.00 mennessä.

Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin mukaan työtaistelutoimenpiteet ovat kiellettyjä, jos niillä pyritään vaikuttamaan muihin kuin 2 §:n mukaan sopimuksenvaraisiin asioihin tai jos laissa on niin erikseen säädetty.

Virkamiesten pysyvä työrauhavelvollisuus on todettu työtuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä (esimerkiksi TT 2006:107, TT 2001:65 ja TT 2000:55). Virkamiesten lakko-oikeuksia rajoittavia säännöksiä on tulkittava työtaisteluoikeutta koskevien Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja perustuslain kokoontumis- ja yhdistymisvapautta koskevan 13 §:n 2 momentin säännöksen mukaisesti (TT 1998:17, katso myös TT 2007:105).

Vastaajan Palkansaajajärjestö Pardia ry:n mukaan työtaistelu ei ole lainkaan kohdistunut virka- ja työehtosopimukseen, vaan valtioon lainsäätäjänä ja poliittisen vallan käyttäjänä, ja työtaistelu on sen vuoksi ollut poliittinen luonteeltaan. Vastaaja on lisäksi vedonnut siihen, että lakko-oikeuden kieltäminen kaikilta virkamiehiltä on Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten ja perustuslain 13 §:n 2 momentin kokoontumis- ja yhdistymisvapauden vastaista.

Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin säännöksen soveltaminen tässä asiassa ei edellä kerrotuin tavoin ole ilmeisessä ristiriidassa Suomen perustuslain ammatillista yhdistymisvapautta koskevan 13 §:n 2 momentin kanssa eikä Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten kanssa. Valtion virkaehtosopimuslakia ei voida soveltaa vastoin lain 8 §:n 2 momentin sanamuotoa. Säännöksen perusteluissa on nimenomaisesti todettu, ettei kaikkien virkamiesten osallistuminen poliittiseen lakkoon olisi lain mukainen työtaistelukeino. Palkansaajajärjestö Pardia ry:n jäsenten toimenpiteet ovat siten olleet valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n nojalla kiellettyjä siltä osin kuin kanteessa tarkoitettuun lakkoon on osallistunut valtion virkamiehiä, jotka käyttävät julkista valtaa (ks. esimerkiksi Hirvelä – Heikkilä s. 628).

Palkansaajajärjestön Pardia ry:n tiedotteen 15.9.2016 (K4) mukaan mielenilmaisulla oli tarkoitus vastustaa hallituksen suunnitelmia muun muassa vuosilomaoikeuden rajoittamisesta, sairausloman palkattomasta karenssipäivästä, arkipyhien palkattomuudesta sekä ylityö- ja sunnuntaikorvauksien leikkaamisesta. Asiassa on riidatonta, että mielenilmaus järjestettiin suunnitellusti perjantaina 18.9.2015 kello 11 alkaen ja että myös Palkansaajajärjestö Pardia ry:n virkasuhteiset jäsenet osallistuivat mielenimaisuun valtiovarainministeriölle etukäteen ilmoitetulla tavalla ja laajuudessa.

Työtaistelutoimenpiteellä, johon Palkansaajajärjestö Pardia ry:n jäsenet ovat osallistuneet, on pyritty vaikuttamaan hallituksen suunnitelmiin vuosilomaoikeuden rajoittamisesta, sairausloman palkattomasta karenssipäivästä arkipyhien palkattomuudesta sekä ylityö- ja sunnuntaikorvausten leikkaamisesta. Työtuomioistuin toteaa, että oikeudenkäyntiaineiston perusteella on selvää, että kysymyksessä on ollut hallituksen suunnitelmia vastustanut, poliittinen työtaistelu.

Suomen hallituksen kaavailemat niin sanotut pakkolait ovat olleet vaihtoehto työmarkkinaosapuolten kesken sovittaville virka- ja työehtosopimuksille. Asiassa esitetystä selvityksestä ei kuitenkaan ole pääteltävissä, että työtaistelun 18.9.2015 tarkoituksena olisi ollut vaikuttaa tulevaisuudessa solmittavan valtion uuden virka- ja työehtosopimuksen sisältöön. Asiassa ei myöskään ole selvitetty, että hallituksen suunnitelmat olisi toteutettu virka- ja työehtosopimuksella, jonka vaihtoehtona niin sanottujen pakkolakien säätäminen olisi ollut. Asiassa ei siten esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että työtaistelu olisi ollut valtion virkaehtosopimuslain 9 §:n tai työehtosopimuslain 8 §:n vastainen. Kanne on tältä osin hylättävä.

Asiassa on selvitetty, että valtiovarainministeriö lähetti Palkansaajajärjestö Pardia ry:lle tiistaina 15.9.2016 kirjeen, jonka mukaan suunniteltu työtaistelu on valtion virkaehtosopimuslain 8 ja 9 §:n vastainen ja että Palkansaajajärjestö Pardia ry:n tulisi alkaa toimiin työtaistelun estämiseksi. Palkansaajajärjestö Pardia ry:n on siten katsottava rikkoneen valtion virkaehtosopimuslain 8 §:ää valtion virkaehtosopimuslain 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla tietensä.

Palkansaajajärjestö Pardia ry:n vastuu

Vastauksessa on myönnetty, että Palkansaajajärjestö Pardia ry osallistui yhtenä toimijana palkansaajakeskusjärjestöjen yhteiseen mielenilmaisuun. Näin ollen Palkansaajajärjestö Pardia ry on rikkonut valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n mukaisen työrauhavelvollisuutensa. Se, että mielenilmaukseen osallistui runsaasti muidenkin palkansaajakeskusjärjestöjen jäseniä, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Hyvityssakkoon tuomitsemista koskeva vaatimus

Palkansaajajärjestö Pardia ry:n on edellä todettu tieten rikkoneen valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n säännöstä ja sen mukaista työrauhavelvoitetta. Palkansaajajärjestö Pardia ry on sen vuoksi tuomittava hyvityssakkoon.

Hyvityssakon määrää arvioitaessa on otettava valtion virkaehtosopimuslain 20 §:ssä ja työehtosopimuslain 10 §:n mukaisesti huomioon kaikki esiin tulleet asianhaarat, kuten vahingon suuruus, syyllisyyden määrä, toisen osapuo­len rikkomukseen mahdollisesti antama aihe ja yhdistyksen koko.

Hyvityssakon määrää alentavina seikkoina on otettava huomioon, että todellisuudessa vain noin viisi tuntia kestäneestä ja rajatusta työtaistelusta ei ole selvitetty aiheutuneen kanteessa väitettyä vaaraa yleiselle turvallisuudelle. Lisäksi hyvityssakon määrää alentavana seikkana on otettava huomioon, että työtaisteluun osallistuneiden Palkansaajajärjestö Pardia ry:n virkamiesjäsenten määrä on asiakirja-aineiston perusteella jäänyt vähäiseksi ja osittain epäselväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Asian pääasiallisesti hävitessään Palkansaajajärjestö Pardia ry on oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 33 a §:n nojalla velvollinen korvaamaan valtiovarainministeriön oikeudenkäyntikulut, joiden määrä on riidaton.

Tuomiolauselma

Työtuomioistuin hyväksyy kanteen osittain ja

- vahvistaa Palkansaajajärjestö Pardia ry:n rikkoneen valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n

2 momentin säännöstä;

- tuomitsee Palkansaajajärjestö Pardia ry:n maksamaan valtiovarainministeriölle hyvityssakkoa 1.800 euroa; ja

- velvoittaa Palkansaajajärjestö Pardia ry:n korvaamaan valtiovarainministeriön oikeudenkäyntikulut 1.544 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine korkoineen kuukauden kuluttua tuomion antopäivästä lukien.

Muilta osin kanne hylätään.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Wirén puheenjohtajana sekä Liukkunen, Aarto, Piekkala, Schön ja Mustonen jäseninä. Esittelijä on ollut Taramaa.

Tuomiosta on äänestetty.

Eri mieltä oleva jäsen Liukkunen lausui:

Mielipiteeni asian käsittelyssä on ollut ja on edelleen se, että asiassa annettavan ratkaisun laaja merkitys ottaen huomioon asia olisi tullut ratkaista oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 8 §:n 5 momentin mukaisesti laajennetussa kokoonpanossa. Asia koskee sellaisia kysymyksiä, joilla on perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta periaatteellista merkitystä ja jotka olisivat puoltaneet vahvempaa kokoonpanoa.

Lausun enemmistön perusteluja ja lopputulosta koskevasta kannasta poiketen seuraavan:

Lakko-oikeus on olennainen osa ammatillista yhdistymisvapautta ja perustuslain 13 §:n 2 momentin sekä Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten suojaama.

Lakko-oikeus on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan suojan piirissä. Lakko-oikeutta voidaan rajoittaa, ja sille voidaan asettaa ehtoja. Lakko-oikeutta koskevaa kieltoa ei kuitenkaan voida ulottaa koskemaan virkamiehiä yleisesti ammattikuntana. Lailla säädetyt lakko-oikeuden rajoitukset tulee määritellä niin selkeästi ja tarkkarajaisesti kuin mahdollista koskemaan tiettyjä virkamiesryhmiä (Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkki 21.4.2009). Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan tarkoittamien oikeuksien rajoitusten on oltava artiklan 2 kohdan mukaisia eivätkä ne saa kajota järjestäytymisvapauden olennaiseen ytimeen (Demir ja Baykara v. Turkki 12.11.2008).

Valtion virkamiesten lakko-oikeuden suojaa arvioitaessa on otettava huomioon myös ILO:n yleissopimus 87. Yleissopimuksen lakko-oikeuden suojan piirissä on sopimusta koskevan valvontakäytännön mukaan protestilakko, jolla kritisoidaan hallituksen talous- ja sosiaalipolitiikkaa eikä lakko ole puhtaasti poliittinen (Freedom of Association: Digest of Decisions and Principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Fifth revised edition, 2006, kohta 529). Virkamiesten lakko-oikeutta voidaan rajoittaa ainoastaan, kun on kyse virkamiehistä, jotka käyttävät julkista valtaa tai vastaavat olennaisten palveluiden turvaamisesta (Freedom of Association: Digest of Decisions and Principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Fifth revised edition, 2006, kohta 541).

Ihmis- ja perusoikeudet ovat pitkälti tulkinnallisesti harmonisoituja siten, että perustuslain säännösten on tarkoitettu turvaavan ihmisoikeudet vähintään kansainvälisten ihmisoikeussopimusten edellyttämässä laajuudessa. Perusoikeuksia ei ole mahdollista rajoittaa pidemmälle kuin Suomen ihmisoikeusvelvoitteet sallivat (KKO 2015:14). Virkamiesten lakko-oikeuden kieltoa koskevan valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin soveltamista #Stop mielenilmaukseen on arvioitava lakko-oikeutta koskevien perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Helsingin Rautatientorilla 18.9.2015 kello 11 alkaen järjestettyyn, noin viisi tuntia kestäneeseen palkansaajakeskusjärjestöjen yhteiseen # Stop mielenilmaukseen osallistui vähäinen määrä Palkansaajajärjestö Pardia ry:n jäseniä olleita valtion virkamiehiä. Työtaistelulla pyrittiin vaikuttamaan hallituksen suunnitelmiin niin sanottujen työelämän pakkolakien säätämisestä. Rajatusta työtaistelusta ei ole selvitetty aiheutuneen vaaraa yleiselle turvallisuudelle eikä järjestykselle. # Stop mielenilmaus on ollut luonteeltaan sellainen työtaistelu, johon osallistumisen kieltäminen valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin nojalla siihen osallistuneilta virkamiehiltä merkitsisi lainkohdan soveltamista ihmisoikeusvelvoitteiden vastaisesti ja johtaisi ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 13 §:n 2 momentin kanssa. Asiassa on otettava huomioon ihmisoikeussopimuksen 11 artikla ja sitä koskeva ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä vastaavasti ILO:n yleissopimus 87.

Edellä esitetyn perusteella katson, että valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentin soveltaminen käsillä olevassa tapauksessa olisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 13 §:n 2 momentin kanssa. Siten kanne on kokonaisuudessaan hylättävä.

Äänestyksen tuloksen johdosta velvollisena ottamaan kantaa hyvityssakon määrään ja oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuteen olen niistä samaa mieltä kuin työtuomioistuimen enemmistö.

 
Julkaistu 24.11.2017